公路工程养护管理办法
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第一章 总 则
第一条 为加强公路养护工程管理，提高公路养护工程质量和投资效益，根据《中华人民共和国公路法》及有关法律、法规，制定本办法。
第二条 公路养护工程管理工作实行&统一领导，分级管理&的原则。国务院交通主管部门主管全国公路养护工程的管理工作。省级交通主管部门主管本行政区域内公路养护工程的管理和监督工作。公路养护工程的具体管理工作，根据省级人民政府交通主管部门的授权，以及目前各级公路管理机构的职责分工，由县级以上人民政府交通主管部门设置的公路管理机构负责。企业经营的收费公路，其养护工程由经营企业根据省级人民政府交通主管部门授权的省级公路管理机构提出的公路服务质量指标，安排资金组织实施，省级公路管理机构或受其委托的地市级公路管理机构负责监督。乡道养护工程的管理工作，由乡(镇)人民政府负责，县级交通主管部门负责行业管理和技术指导。
第三条 公路养护工程按其工程性质、复杂程度、规模大小划分为小修保养、中修、大修和改建工程，作业内容参见附录，具体划分标准由各省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门制定。
第四条 公路养护工程资金主要来源于国家依法征集的公路养护资金、财政拨款、车辆通行费和国务院规定的其它筹资方式。
第五条 公路养护工程资金，必须专项用于公路的养护和改建。做到专款专用，不得挪用和挤占。
第六条 本办法适用于国道、省道、县道的养护工程管理。乡道和专用公路的养护工程管理可参照本办法执行。
第二章 一般规定
第七条 公路养护工程计划由省级公路管理机构编制，报省级交通主管部门批准后执行。公路养护工程计划编制时应遵循&先重点、后一般，先干线、后支线&的原则。对于国省干线公路和具有重大政治、经济、国防意义的公路养护工程、抗灾抢险工程，要优先安排。公路管理机构在安排养护工程项目时，应参照公路路面和桥梁管理系统评定的结果，做到决策科学化。
第八条 经营企业经营的收费公路，其养护工程计划由经营企业编制并报省级公路管理机构核备。经营企业应根据《公路养护工程技术规范》的要求组织实施。
第九条 各级公路管理机构要积极采用现代化管理手段和先进养护技术，大力推广和应用新技术、新材料、新工艺、新设备，不断提高公路养护工程管理技术水平。
第十条 公路养护工程管理工作要把工程质量放在首位，建立、健全质量控制体系，严格检查验收制度，提高投资效益。
第十一条 对于公路养护工程的中修和大修工程，各地公路管理机构应引入竞争机制，并逐步推行招投标制度和工程监理制度；对于公路改建工程，应当实行招投标制度、工程监理制度和合同管理制度。
第十二条 对修复、增设、绿化等专项工程，应根据工程量、规模大小，分别按中修、大修和改建工程管理程序进行管理。
第十三条 公路养护工程施工时，施工单位应按照有关标准、规范的规定在养护工程施工路段设置标志，必要时还应安排专人进行管理和指挥，以确保养护工程实施路段的行车安全。车辆不能通行的路段必须修建临时便道或便桥，并做好便道、便桥的养护管理工作。
第十四条 对由于不可抗拒的自然灾害(如风、沙、雨、雪、洪水、地震等)破坏的公路、桥涵等设施，地(市)、县级公路管理机构要组织人员和设备及时进行抢修。公路管理机构难以及时恢复时，县级以上地方人民政府应当及时组织当地机关、团体、企业事业单位、城乡居民进行抢修，并可以请求当地驻军支援，尽快恢复交通。
第十五条 对有关公路养护工程的计划、统计、审计、机械设备、设计文件、竣工档案等信息资料，应按相应的管理规定进行管理。
第三章 小修保养
第十六条 小修保养是对管养范围内的公路及其沿线设施经常进行维护保养和修补其轻微损坏部分的作业。
第十七条 小修保养经费由省级公路管理机构根据管养公路的行政等级、使用年限、技术等级、交通量和路况现状等因素，按照养护工程定额核定养护经费，实行定额计量管理。
第十八条 小修保养由县级公路管理机构或省级公路管理机构设置的公路管理单位或委托的合同单位，根据上级公路管理机构下达的养护工程计划指标和要求，组织实施。
第十九条 小修保养要按照有关的公路养护技术规范、操作规程的规定组织实施。同时，要加强对路面、沿线设施及绿化等的养护管理工作，做到全面养护。
第二十条 公路小修保养的管理应实行检查、考核、评定、报告制度，具体办法由省级公路管理机构制定。各管养单位应建立各类管理台帐、填写生产原始记录，严格实行成本核算。
第二十一条 小修保养质量应严格按照有关检查评定标准的规定进行检查评定。对已实施GBM工程、文明样板路的路段，其养护质量应达到《国省干线GBM工程实施标准》和《国省干线公路文明建设样板路实施标准》的要求。
第四章 中修工程
第二十二条 中修工程是对公路及其沿线设施的一般性损坏部分进行定期的修理加固，以恢复公路原有技术状况的工程。
第二十三条 中修工程项目由地(市)级公路管理机构向省级公路管理机构提出建议计划和概算，省级公路管理机构审核、汇总提出建议计划，报省级交通主管部门审批下达。
第二十四条 列入计划的中修工程项目，应按有关规范、标准进行设计，编制预算。
第二十五条 县级公路管理机构根据地(市)级公路管理机构批复的设计文件组织实施，严格按照有关标准和规范加强质量管理。地(市)级公路管理机构负责检查、监督和验收。
第二十六条 项目完工后，地(市)级公路管理机构应及时组织验收，并将竣工验收资料报省级公路管理机构备案。省级公路管理机构应组织有关人员对其进行抽查。
第五章 大修工程
第二十七条 大修工程是对公路及其沿线设施的较大损坏进行周期性的综合修理，以全面恢复到原技术标准的工程项目。
第二十八条 大修工程项目由地(市)级公路管理机构向省级公路管理机构上报建议计划和概算，省级公路管理机构审核、汇总提出建议计划，报省级交通主管部门审批下达。
第二十九条 大修工程项目，地(市)级公路管理机构应委托具有相应资质的设计单位进行勘察设计，并按照有关规范和标准编制设计文件，报省级公路管理机构审批。
第三十条 大修工程项目由地(市)级公路管理机构组织实施，并要逐步通过招标、投标选择养护施工单位。
第三十一条 大修工程应严格按照有关的施工规范、标准和操作规程进行施工，并要逐步推行工程监理制度。维持正常的施工秩序，认真做好施工记录，建立完整、可信的技术档案。
第三十二条 省级公路管理机构应加强对大修工程的监督和检查，并根据工程进度及时核拨工程资金。
第三十三条 大修工程完工后，地(市)级公路管理机构应依据合同文本组织有关人员对其进行初验，并向省级公路管理机构提交竣工验收申请。省级公路管理机构应及时组织有关单位和人员对工程进行竣工验收。
第六章 改建工程
第三十四条 改建工程是对公路及其沿线设施因不适应现有交通量增长和载重需要而提高技术等级指标，显著提高其通行能力的较大工程项目。
第三十五条 省级公路管理机构应根据本辖区路网的总体规划、现有公路的技术状况、通行能力和国民经济发展等的需要，研究提出本辖区的路网改建计划，报省级交通主管部门审批。
第三十六条 国省干线改建工程项目，由省级公路管理机构组织实施；县道改建工程项目，由地(市)级公路管理机构组织实施。
第三十七条 改建工程项目的设计、施工和监理，应实行招投标制度。对于资质、信誉、技术状况等不符合要求的设计、施工和监理单位，不得参加投标。中标的施工单位不得违法转包与分包。
第三十八条 改建工程项目的质量管理应按照《公路工程质量管理办法》的规定执行。
第三十九条 已经批准的改建工程项目，其建设规模、技术标准、路线走向、设计概算等需要变更时，必须报经原批准机关批准。
第四十条 改建工程项目竣工后，负责组织实施的公路管理机构应根据《公路工程竣工验收办法》的规定，组织初验。初验合格后，要按照竣工验收的有关要求准备竣工验收的各类资料，并向竣工验收的主持单位提交竣工验收申请报告。竣工验收主持单位应按照国家有关规定组织验收。
第七章 附则
第四十一条 各省、自治区、直辖市交通主管部门可根据本办法制定实施办法，并报交通部备案。
第四十二条 本办法由交通部负责解释。
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我国高速公路管理研究
　　自1988年以来，我国的高速公路不仅从无到有，而且初步形成了横跨东西纵贯南北绵延5.3万公里的骨架网，在为我国经济社会发展奠定了坚实物质基础的同时，也走出了一条具有中国特色的高速公路发展之路。　　然而，在对我国高速公路的快速发展给予由衷的惊喜与自豪的赞叹之余，我们也蓦然发现，在现代化高速公路的网络骨架已初步形成，一个布局合理连接顺畅的国家高速公路网再经过大约十年的时间也将基本建成之际，高速公路的管理却仍处于探索阶段。对高速公路网络设施的管理仍处于“主体多元、地域分割”的分散状态，信息、标准、标识、救助等高速公路的服务因投资、建设、管理的多元而分治，网络化服务体系远未形成，高速公路还未能给用户提供真正的快速、便捷、安全、经济的运输服务。　　高速公路具有明显的网络性、公益性和自然垄断性特点，是资金密集型产业，投资沉淀成本高，收益具有显著差异，资产的最终所有权属于国家，是全社会共同的财富，需要集中、高效的专业化管理才能发挥最大的社会效益。　　因此，在国家高速公路网建设过半之时，作为全国公路行业主管部门的交通部公路司提出组织行业内外的研究力量对高速公路的管理问题进行研究，要求在深入了解我国高速公路发展与管理现状的基础上，借鉴国外高速公路管理的基本理念和制度，结合国家新时期改革与发展的要求，充分总结我国的成功经验，以现有管理模式为基础，提出符合高速公路管理客观规律和我国实际的、满足8.5万公里规模管理需要的高速公路管理体制建议方案。根据这些要求，中国社会科学院工业经济研究所与交通部规划研究院共同组成课题组，历时14个月，系统调研走访了山东、辽宁、四川、陕西、河南5个省，典型研究了北京、江苏、湖北、安徽、广东、重庆6个省市的具体案例，研究借鉴了日本、美国、法国、英国等发达国家的基本经验，最终形成这份研究报告。　　此项研究具有如下目的和意义：（1）根据高速公路的基本属性特征，研究提出对管理的客观要求；（2）对现行高速公路的管理模式进行系统梳理，进行适应性分析；（3）对比国外高速公路管理体制的演变，总结与我国基本国情相适应的可借鉴模式及其实现步骤；（4）研究提出完善我国高速公路管理体制的目标和重点；（5）提出改革的基本路径以及各阶段改革的重点内容与基本步骤；（6）研究提出改革可能带来的相关问题及其建议。　　一、我国高速公路管理的典型模式与主要问题　 （一）以事业方式统筹高速公路管理的辽宁实践　 　　辽宁省高速公路建设、管理坚持“统一规划、统一建设、统贷统还、统一管理”的“四统”原则。省交通厅负责高速公路项目的前期工作和资金筹集及借款偿还，实行“统收统支、统贷统还”。省高等级公路建设局是省交通厅的下属事业单位，作为交通厅授权的项目法人单位，对项目的工程设计、施工、质量、进度、资金运作进行管理。省高速公路管理局是省交通厅的下属事业单位，统一负责全省高速公路收费、运营和管理工作。　 　　1.辽宁模式的优势是：（1）省交通主管部门负责资金筹措，保证了资金的充足稳定，使全省高速公路网规划顺利实施；（2）实行收费还贷的事业型收费模式，降低了融资成本，有利于增加全省高速公路的还贷资金；（3）实行统贷统还，有利于平衡冷线与热线，统筹了高速公路的协调发展；（4）全省统一的管理模式，避免管理主体多元化，有利于行业管理政策、标准的贯彻落实。　 　　 2.辽宁模式存在的弊端是：（1）交通厅作为融资主体，与有关现行法规和政策要求不相一致；（2）全省高速公路实行统贷统还，在一定程度上影响了社会资金的更广泛利用；（3）事业型的管理模式，在管理职责上存在政事不分、自我监督的现象，管理效率较低。　　辽宁省一直坚持这种模式。西部地区也有一些省份采用了类似的模式。近年来，中部地区一些省份也开始将部分高速公路的管理转为与辽宁类似的统贷统还的事业模式。　　（二）以事业方式统筹大部分干线公路的山东实践 　 山东省72%的高速公路由省公路局为管理主体，负责高速公路建设、资金的统贷统还和运营管理。17%的高速公路通过合资合作、转让经营权等市场化运作方式进行筹资建设，建设阶段由市公路局作为项目业主，运营阶段名为省高速公路有限责任公司管理，实为公路局按照“条块结合”方式实行托管。此外还有11%的高速公路为上市公司自行管理，国资委负责其中国有资本的管理。　　山东模式的可贵之处在于基本坚持了“一省一局”的公路管理模式，比辽宁模式更顺畅的是全省干线公路（包括高速公路）均由一个管理机构进行管理，使路网的发展更加协调。在公路快速建设阶段顺利解决了高速公路和普通公路的融资问题，保证了地方各层级公路的均衡发展。山东模式在发展过程中也逐步显现出一些问题。例如，公路管理机构承担了几乎所有国省干线（包括高速公路）的建设和管理职能，管理范围较大，有事企不分现象，管理效率不高；运营管理阶段实行省地条块结合的管理模式，存在“管人、管事、管钱”不对应和机构较臃肿的问题。　　山东模式的代表意义在于：坚持了集中统一管理，行业管理水平较高，特别是较好地实现了对高速公路的监管，为社会提供了较好的公路运输服务；虽然进行了投融资多元化的尝试，却能及时发现多元化管理伴生的弊端，并积极与国资管理部门沟通协调，明晰了行业管理与国有资本管理的界限。目前，贵州和陕西高速公路也基本厘清了资本管理与行业实物资产管理的关系，调整了省国资委对高速公路的管理内容和权责。　　（三）从分散到部分集中的准企业化管理的四川实践　　 四川省高速公路建设开发总公司（简称川高公司）负责全省高速公路的建设融资、建设管理、经营管理、资产管理和养护管理等职能。成都市的高速公路则由市交通局单独建设和管理。　　川高公司是省交通厅注资成立的国有独资企业，代表省厅对各高速公路项目进行投资控股或参股，形成省厅――川高公司――路公司三级管理框架。在建设阶段，交通厅设建设管理处统筹高速公路建设管理工作，由项目业主执行国家基本建设程序，承担项目全过程的具体管理。在运营阶段，实行“一路一公司”的管理模式，都是经营性收费公路。　　四川模式的特点在于：川高公司是省交通厅下属的企业（职能类似于辽宁省的高建局加高管局），又承担了某些行政管理职能，比如建设监管、路政管理等，这种模式类似于将事业型高速公路管理机构进行企业化改造，一定程度上有利于行业管理的实施，保证管理的统一，降低管理的成本。但是，四川模式的问题也是显而易见的：（1）川高公司集融资、建设、养护、运营管理等多种职责于一身并包括了部分行政管理职能，政企不分；（2）由于川高公司与路公司之间既非资本纽带也无行政关系，造成对各路公司缺乏有效监管，实行了统贷，但无法保证统还。　　四川模式比较具有代表性，1996年以来，随着国家各项改革的深入，许多省的高速公路管理局转制为高速公路公司，但多数只是名称和内部管理机构发生变化，管理的内容和职责没有大的变化，而企业又同时面临与国资委的关系问题。　 （四）从分散到统一的企业化管理的江苏实践　　江苏省高速公路采取“省领导小组决策、省高指监管、公司筹资、市高指建设”的模式，逐渐形成了“投资、建设、运营、管理”四分开的格局。全省高速公路管理资源重组后，成立了江苏交通控股有限公司（以下简称江苏控股），负责筹资和经营管理。江苏控股属于省属国有企业，由省国资委统一管理。省政府下设高速公路建设指挥部（简称省高指） ，各地市分设市高指，负责高速公路的建设管理。省交通厅负责高速公路建设的质量监管和验收，对经营管理行为进行监管，省厅公路局成立高速公路路政总队行使路政管理职能。　　江苏模式最突出的优势在于政府主导下的内部专业化分工，统一领导，各司其职，有效地提高了公路建设管理效率。存在的问题是：（1）高指模式是传统的建管模式，无法实现执行和监管分离，而且建设与运营管理割裂脱节，具体实施过程中缺乏有效的合同管理，难以有效控制管理成本，容易与运营管理机构产生摩擦；　 （2）企业追求经济利益最大化与高速公路的社会公益性之间矛盾明显，国资委监管下的大型交通企业，同样追求资产的保值增值，甚至把国家专项资金和交通规费投入形成的国有资本产生的盈利投入到其他非交通行业，无法体现专款专用、滚动发展的指导思想，客观上增加了用户的负担；（3）高速公路集团公司直属省政府领导，基本上与省交通厅处在同一行政序列中，交通行业管理缺乏手段，必要的行业监管无法实施。　 （五）我国现行高速公路管理的主要问题　　国家高速公路网规划已于2005年正式通过国务院审议，并正在有序实施，目前开工建设和建成的规模已超过规划里程的一半。各省也先后编制了本省的高速公路网规划，我国高速公路的规模正在迅速扩大。然而，高速公路的管理还存在法律空白，在具体实践中各地仍各行其是、探索前行，管理问题日益突出。　　1.高速公路管理尚未形成层次清晰的纵向体制关系。2005年底建成的41 005公里高速公路中，计入国道的27 276 公里，计入省道的13 087公里，计入县乡道的642 公里。其中，除计入国道27 276公里高速公路的资本金中有较高比例为车购税投资以外，其余投资多为省地政府自筹，融资来源为项目收费权质押的银行贷款。国家高速公路网由国家规划，国家发改委负责每个实际项目的立项审批，由地方筹资建设，建成后的管理也主要与地方的高速公路一样由各省负责，并执行各省的管理规章，因而国家高速公路网中的国家概念仅停留在规划和审批层面。中央和地方政府在公路管理上一直未能完全按照行政等级与功能分类划分权责。　　国外管理实践表明，中央政府与地方政府都可以成为高速公路的责任主体，但一定要清晰明确。如果中央政府是国家高速公路的责任主体，国家高速公路的投融资主要责任应该在中央政府，而且应该执行国家的法律法规；车购税投资应该视为国家投资由专门机构进行管理，此机构还应负责其余资金的筹集和使用监管；中央政府还应在各省派出监管机构，以便监督和指导各省对国家高速公路的具体建设和管理，国家高速公路在转让收费权时应由中央政府批准等，类似美国州际公路的管理。如果责任主体是地方政府，则应该有明确的授权，此时车购税的投资应该视为中央政府对地方的补贴。高速公路在建设管理时可以遵从各省的相关条例，由各省制定收费标准和年限，转让时也不需中央政府批准。 　　目前我国最大的问题是：名义上国家高速公路的责任主体是中央政府，而实际上地方政府承担了更多的责任。在高速公路管理中，中央和地方之间的权责模糊使得双方在利益和权责之间纠缠不清，影响了管理的效率。　　2.管理主体多元与职能定位不清造成横向体制关系的混乱。我国高速公路管理主体多样，存在政府主管部门和事业性的专业管理机构，以及已经改制或正在改制的有着复杂隶属关系的高速公路公司，即“政、事、企”等多种管理主体。　　政、事之间由于没有明确是委托还是授权关系，所以各省的普遍情况是：主管部门一方面越俎代庖，利用行政手段干预具体的管理工作，另一方面，应该承担的职责没有履行，应该监管的地方却放松管制，公路管理机构行政管理和执法方面也缺乏必要手段。通俗讲就是交通厅和公路局（高管局）之间的关系错乱，互有越位。 　　事、企之间关系不顺包括两个方面：第一，事业性管理机构与建设、养护生产性单位界限模糊，例如养护中的市场机制问题；第二，事业性管理机构与公路公司权责交叉，互相缺位与越位，主要体现为公路管理机构由于没有得到授权或委托，缺乏手段无法落实监管责任。　　管理主体多元、管理目标相异、管理要求不同及管理服务效果不佳的分割式管理，不仅提高了管理成本，而且背离了高速公路基本的网络属性，造成高速公路的运输效率和服务质量下降。这些都会转移到用户身上，使得用户在使用迅速连通的高速公路网络时（甚至在同一个省域范围内）的普遍感觉却是分割的。用户缴费负担变重的同时却享受不到高效的基础设施服务，严重影响了高速公路效益的发挥。　　3.国有资本管理代替公路实物资产管理。以资本管理代替实物资产管理是体制关系混乱的集中体现。一些省的国资委成立后，将车购税等投资等同于经营性国有资本，然后又将投资建设的收费公路定义为经营性国有资产（公路无论是否收费都是行政性国有资产），从而把实行企业化管理模式的政府投资形成的高速公路公司纳入麾下，不仅转化过程很不规范，而且造成了管理的混乱。结果国资委体制下的高速公路公司将车购税、交通专项规费投资作为国有资本投资追求保值增值，并将所谓利润投入到酒厂、电厂、房地产、足球俱乐部等竞争性行业中，而不愿意对投资规模大、财务效益不好但对形成网络十分重要的省际间连接线、山区高速公路等项目进行投资。另一方面，各地交通主管部门在公路资产产权不明晰的情况下，通过转让经营权等市场化融资方式，获得了当期公路建设需要的资金。但这种做法由于缺乏对私人企业的相应监管，很容易造成服务质量下降。　　很明显，简单的市场化和保值增值要求带来的问题无论是从时间上还是从空间上看，都不利于公路的滚动发展。　　4.机构设置重复交叉与人员超编。政、事、企不分造成了管理主体多元，管理职能交叉。具体表现在：（1）在省交通主管部门下分设两个甚至多个公路管理机构，造成管理资源分散，不利于整个路网的协调和功能发挥; （2）高速公路的行政执法方面，公安和交通部门职责交叉，单独设置机构、配置人员和车辆，影响了管理和执法效率; （3）在属地管理还是专线管理上，各地情况不一，普遍存在管理半径不合理的问题，管理机构大而全、小而全，管理效率低，管理成本高。在人员问题上，由于行政经费和其他人员费用均来自交通规费收入，不纳入政府财政支出，因此极易造成进人失控。尤其是在实行“条块结合，人事属地管理”的情况下，“管人管事管钱”脱节，加之缺乏约束机制，形成人员膨胀，增加了管理成本支出。　　5.投资主体转换规则缺失、程序不规范。2003年全国推行国有资产管理体制改革，国家成立国资委，提出对国有企业要实现“管人、管事、管资产”的统一管理，结束传统国企管理“九龙治水”局面。在这一背景下，很多地区将高速公路公司也作为经营性国有企业，将高速公路作为经营性资产，在资产评估等相关法规不健全的情况下，对高速公路及其公司的资产进行简单处理，划归各地国资委账下。不仅整个过程缺乏法律支撑，而且在转移主体时没有就相关责权利交割清楚，使得收益权、监督、债务、人员、路产保护、安全、服务保障等责权在更多主体间“扯皮”，增加了管理难度。一些地方政府迫于加快建设的融资压力，无视现有相关法规，不经过合理程序仓促转让高速公路收费权，不仅出现违法转让或低价转让，致使大量国有资产流失，而且没有对管理服务进行有效合同约定，使大部分民营的高速公路游离行业管理之外，导致公路服务水平下降。总之，目前我国高速公路管理中的最大问题是：管理主体多元，管理目标多元，管理规则多元，管理水平相差很大，管理成本较高。多数地方的现行模式没有很好发挥高速公路网的巨大社会效益，并与高速公路基本的网络性、公益性、自然垄断性等基本属性相违背。　　二、与国外的比较和对问题根源的剖析　 （一）国外高速公路管理的基本模式　　我国与发达国家的社会制度、经济体制都存在差异，高速公路发展的阶段也不同，但高速公路作为经济社会发展一定阶段的产物，其在管理上必有相通之处。分析发达国家高速公路网管理及其演变，借鉴其成功经验，有利于构建未来我国高速公路的管理模式。　　1.中央政府直管的高速公路。所有高速公路均由中央政府直接投资、建设和管理的情况极少。多数国家仅针对少数不收费并为中央政府（联邦政府） 所有的高速公路直接投资建设管理。如意大利的不收费高速公路由国家公共事务工程部管理，约占整个国家高速公路里程的10%。法国除按照特许经营方式修建的约90%高速公路以外的不收费高速公路，由中央政府直接投资兴建和直接管理。加拿大联邦政府对于联邦所有的公路及桥梁设施的建设和养护负有全部责任。此模式的基本特点是： 中央政府所有，规模不大，直接投资修建，并且不收费。　　2.国家高速公路由国家授权地方政府管理。国家高速公路以不收费高速公路为主的发达国家大都采用“国家授权，地方交通主管部门统一管理，联邦政府设有专门派出机构负责监管、协调与技术指导”的管理模式。例如美国的州际公路系统，一般是由联邦公路局规划，各州负责本辖区的项目实施及运营管理。在建设投入上，联邦资助90% ，所在州承担10%。具体管理由各州负责，执行联邦法律，联邦政府设有专门派出机构负责监管和协调与技术指导。其余的高速公路也由各州一并负责管理。德国的高速公路由联邦政府提供资金，联邦交通部委托各州实施建设、养护和管理，各州一般都设有高速公路管理局。美国及德国模式与我国现行山东和辽宁模式具有可比性，相同点都是管理责任主体统一在省交通主管部门，主要区别是：（1）对国家高速公路管理有明确授权;（2）联邦政府有专门的派出机构;　 （3）联邦资助比例高达90%;（4）统一执行联邦的各项法律。　　3.由国家授权特许经营公司管理。法国、意大利和西班牙等欧洲国家形成了以特许经营为特色的高速公路建设和管理模式。法国的公共工程、运输和旅游部对高速公路特许经营公司负有直接责任，作为国家控股方，与特许经营公司签订高速公路特许经营合同，任命特许经营公司董事长，协调建设贷款，提供贷款担保以及补助建设资金等。公路特许经营机构的主要职能是投资建设并经营管理收费高速公路，包括高速公路的项目前期工作、投资、设计、施工、收费、养护和管理等。高速公路特许经营公司的资金来源主要是公司自有资金、发行公债取得的贷款、中央政府给予的预付款和地方政府给予的无偿补助金。此种模式与我国现行江苏模式类似，主要区别是：（1）政府交通主管部门对高速公路仍然负有直接责任;（2）公司与交通主管部门签订特许经营合同;（3）政府协助贷款，提供担保，给予预付金和补助;（4）政府交通主管部门内设专门机构管理高速公路特许经营事务。　　4.集权式的特殊法人管理。集权式的特殊法人管理模式以日本最为典型。日本高速公路基本都是收费高速公路，其建设与管理是以道路公团的形式组织实施。日本道路公团是中央集权性质的半民半官的特殊法人，公团的主要领导人由国土建设省任命或认可，公团预算和计划须由国土建设省批准。公团在行政上分总部、地方局和管理事务所三级。我国山东模式接近日本的公团模式，主要区别在于我国模式中的中央与省在高速公路上的权责没有专门法律规定，公路局没有被赋予特殊法人性质，具体管理仍是条块结合而不是垂直管理模式。　　（二）国外高速公路管理的共性特征 　　1.管理主体清晰。高速公路网作为重要的基础设施一般归国家所有，由国家进行统一规划和宏观管理，而不论其由谁出资建设。其中，国家重要干线公路的规划和相关法律、规范、发展政策等的制定，以及管理机构的授权一般是由国家交通主管部门组织实施。例如，美国运输部下属的联邦公路局，日本国土建设省下设的道路局，法国公共工程、运输和旅游部下设的公路局。法国的高速公路建设管理虽然采用特许经营式，但其中绝大部分主要由八家国家控股的特许经营机构代表中央政府行使出资人职责，负责管理收费高速公路，包括收费、养护、经营等管理事务。对于特许经营机构，政府仍然具有管理和调控职能，具体执行机构是运输部下设的公路交通局。而我国在中央政府层面没有例如各国均有的一个重要的执行机构。　　2.建设资金稳定。高速公路建设养护资金的来源主要通过公路税收建立专门基金、发行债券和公路收费。美国于1956年颁布了《联邦资助公路法》和《公路税收法案》，以燃油税、车辆购置税等公路使用者税为基础，设立了国家的“公路信托基金”，法律规定州际高速公路的建设资金全部来源于该基金。联邦政府是州际高速公路建设的投资主体，州政府按规定比例配套相应资金。日本国家高速公路网主要由中央政府、地方政府和道路公团来投资，中央政府投资来自于“道路专项基金”，地方政府也设立了“地方专项基金”，而道路公团主要依靠发行债券和金融机构贷款筹集资金。法国中央政府负责不收费高速公路的建、养、管费用，资金由国家预算安排，其中包括公路使用者税收入。收费高速公路的投资由特许经营机构负责，其来源有：　　（1）特许经营公司自有资金;　　（2）公共部门发放的贷款;　　（3）高速公路公益机构筹措的预支款;　　（4）地区补助金。　　3.层级间职责明确。美国的州际公路实行国家所有，地方分权管理。运输部下设联邦公路管理局，执行联邦法律，制定有关规范和技术标准，负责州际公路的规划，实施建设计划，对于建设活动进行资助和管理。联邦公路管理局在全国分片设办公室，在州一级设有办事处，专门负责对联邦资助的高速公路的建设及运营进行监督。高速公路建成后的营运管理由各州运输厅负责，在运输厅设立相应的机构，管理高速公路的养护、交通安全等运营活动，层级间责任十分明确。联邦高速公路是德国最高级别的国道，由联邦政府主管部门统一规划和投资建设，建成后委托各州进行养护和管理，养护和管理费用由联邦交通部用联邦财政拨款支付。各州公路管理局除负责州道的养护和管理外，还代理联邦政府主管部门负责国道的养护和管理，并设有专门的国道公路养护管理机构―联邦高速公路管理站。相比而言我国高速公路特别是国家高速公路网的权责划分不是十分明确，权责也不对等。　　4.收费公路实行特许经营。国外收费高速公路根据投资经营主体的不同，可分为两种：以日本道路公团为代表的国有国营模式;以法国和意大利为代表，以混合经济成分为特征的国有民营模式。两种模式都是政府特许，特许机构一般按照专门的法律规定成立，一种是特许给道路公团，主要靠审批投资计划与预决算、任免主要管理人员等方式进行必要的控制和监督;另一种是特许给国有或私有的高速公司，通过控股和特许合同、任免主要管理人员等方式进行必要的控制和监督。　　（三）比较一：政府主导职能的重要性　　各国中央政府都视高速公路为国家财富，因而十分重视国家高速公路的规划、建设和运营，不仅表现在对于高速公路发展投入一定比例、甚至很大比例的资金，为高速公路设立专项基金，而且表现在中央政府直接制定高速公路的发展规划并予以相应的法律保障，在中央政府设立专门从事国家高速公路管理的机构，在地方设派出监管机构。总之，各国政府均在高速公路管理中发挥主导作用，保证这一重要基础设施的公共特性得到充分体现，使之满足社会发展的需要。我国政府同样重视国家高速公路网的规划，但相应的法律保证不足，各省高速公路规划审批权限不在中央而在省政府，国家和省的高速公路之间出现规划以及建设时序不衔接问题;建设资金没有专门立法，中央政府的专项资金也远远不足以满足中央事权需求，因而即使名为国家的高速公路也是以地方为主进行筹资与管理。中央政府主导的职能因缺乏法律保证、资金支持和完善的制度与机构安排而难以实现，地方政府在企业改革和公路发展融资巨大的压力下，迁就短期融资加快建设的需要，没有能坚持管理的统一。此外，一些地方政府身兼所有者和社会管理者双重角色，一方面追求高速公路的盈利，另一方面又要保证高速公路为公众的服务，身份的冲突必然带来管理职能的不稳定和管理成本的提高，因而造成高速公路管理主体多元、分割管理以及管理低效的局面。　　（四）比较二：专项资金的充足与稳定十分重要　　国外普遍根据公平税负和受益者付费的原则，建立以公路使用者依法缴纳各种公路使用者税为主的税收制度保证资金来源，以公路使用者税为基础建立公路专项基金制保证资金的专用，实行公路资金收支预算制规范资金的流转。另外，还要对特许经营公路的收益征管予以严格管制，重点是费率管制和收支管制。高速公路无论实行美国还是日本抑或是法国的管理模式，都有相对应的资金来源与使用制度。我国公路建设资金主要依靠政府投资和银行贷款。中央投资来源于车购税，对其征收和使用没有专门法律，而且在高速公路全部投资中占比较低（约为10%），也没有明确其投资目的和注入资金的性质以及受托人。各省为筹集充足的资本金采用了各种方式，故而在出现投资主体多元局面的同时，也不可避免地因此出现管理主体多元倾向。车购税资金的使用不仅难免用于盈利项目，而且其收益也难免用于投资其他竞争性领域。这也是各省将车购税投资等同于国家对国有企业的投资而将其纳入国资委管理的主要原因。此外，比例过高的债务资金也使得公路的使用费用较高。　　（五）比较三：健全的法律法规是理顺管理的前提　　市场经济的实质是法治经济。发达国家都是市场经济非常发达的法治国家，法规体系都十分健全，在高速公路的规划、投融资、建设、运营、收益和监督管理方面都有一套完整和成熟的法律法规作保障。这些国家不但有公路基本法，还有各种各样的专门法规。加快高速公路立法工作，既是高速公路健康持续发展的保证，也是依法治路的要求，更是建立科学合理的管理体制的先决条件。显然，我国在这些方面的滞后是不言而喻的。特别是我国高速公路大量使用非政府投资，实际上采用了国有国营和国有民营的“特许经营”的管理模式，然而在政府和这些特定机构之间却没有规制。虽然转轨时期法制建设滞后有一定的必然性，但其给理顺管理造成的障碍却是难以逾越的。总之，因机构设置不合理，法律法规严重缺失，政府资金严重不足，政府双重定位，使得政府的管理必然缺位。管理多元、分割、低效，是高速公路管理中的突出问题。对比国外经验，明确政府定位、统一管理、理顺机构、划定事权、健全法规、依法管理将是高速公路管理改革的重点。　　三、改革遵循的规律和尊重的现实　　尽管我国的体制改革仍未完成，但规模巨大的高速公路网正在迅速形成，管理混乱带来的种种问题已经影响到高速公路效益的发挥和未来目标的完成。准确把握国家各项改革趋势，结合我国公路发展的阶段特点，分析现行模式的适应性，将有利于寻找改革的起点，把握改革的基本方向。　　（一）宏观环境变化对管理体制的影响和要求　　作为一种行业性的管理体制，高速公路管理体制必然要受到整个经济体制的影响和制约，高速公路管理体制的改革和调整，也必须在整个宏观经济体制的约束框架内进行。　　1.国家行政管理体制改革。行政体制改革已成为政府改革的重大举措，其重点及影响为以下几点。（1）“积极稳妥地分类推进事业单位改革，依法规范对事业单位的授权行为”已经在部分地区积极开展，目前许多省存在的主体性质不清的高管局、名为企业实为事业单位的高速公路公司等管理机构面临重新定位。依据公路基本属性和各国经验，高速公路的管理机构必定是一个特定的公法人机构，行政体制改革将为管理机构的正确定位带来机会。（2）“进一步推进政企分开、政资分开、政事分开，政府应该管的事情一定要管好”，简而言之就是做好政府应该做的事。高速公路不是一个用来盈利的行业，而是社会的公共基础设施，是政府应该做好的事情。这项改革将有助于纠正过去过分强调高速公路经营性的“过度市场化”行为，通过完善制度，解决高速公路管理机构中的政企不分（高速公司）、政事企不分（高管局）的问题。（3）“要彻底改变计划经济的传统观念和做法，政府要为市场主体服务和创造良好发展环境”。这项改革有助于约束地方政府将高速公路作为商品进行招商引资的行为;有助于将高速公路从以“保值增值”为目标的国有资产管理机构中分离出来，使政府在高速公路的管理中回归到社会管理者角色，真正以“为公众出行提供优质服务”为目标。（4）建设服务型政府，创新政府管理方式，更好地为基层、企业和社会公众服务，让人民群众更广泛地参与公共事务管理。这项改革要求高速公路的管理机构不仅自身应该是高效和透明的，而且提供的服务应更广泛地置于社会监督之下。（5）提高依法行政能力的改革，将促使我国高速公路管理法律法规不健全的基本现状发生变化，促进建立完善顺应未来发展方向的法律法规体系的建设。　　2.国家财税制度改革。财税体制改革的核心是公共财政体制的构建，其影响为：（1）以国债和车购税为代表的中央资金，将更多投向公益性更强的农村公路、内河航运基础设施的建设和维护。（2）分税制改革后，初步规范了中央与地方的财政分配关系，要求在高速公路的建设管理中进一步明确中央和省的权责。（3）部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线改革，将使高速公路收费收入的管理更加规范和严格，目前统收统还为核心的“统贷统还”方式需要更明确的管理办法。（4）公路养路费和客运附加费纳入财政预算管理，通行费等预算外收入全额进入财政专户管理，车购税公路建设资金财政直接拨付等改革趋势是不可逆转的。未来的高速公路管理体制要以上述改革为政策起点。由于存在种种限制，建立起真正的公共财政体制是一个比较长的过程，所以，在高速公路管理体制的设计时，要留有余地，但制度的框架必须符合基本的正确方向。　　3.国家投资体制改革。新投资体制对高速公路管理体制的影响将是全方位的。其最主要的影响集中在以下几个方面：（1）高速公路属于公共基础设施，具有公益性和自然垄断性特点，投资建设仍然需要政府交通主管部门介入。“中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目”。例如高速公路中的国道主干线、西部开发高速公路干线、国家高速公路网、跨省（区、市）的高速公路项目，跨境、跨海湾、跨大江大河（通航段）的桥梁隧道项目。（2）高速公路投资项目应该建立科学的决策机制。（3）高速公路项目需要实行审批和准入制度。（4）政府对高速公路投资，可以采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等多种方式。（5）高速公路建设和营运应该引入市场机制，吸引社会资本和民间资本，可以广泛采用特许经营制度，对已经建成的高速公路，经过批准可以依法转让收费经营权。此外，按照新投资体制，高速公路特许经营的授予和收费经营权的转让均应通过公开的招投标方式来进行。　　4.土地政策的变化。目前，我国高速公路建设的土地取得成本只占工程总投资的10% ～15% ，而国外一般要占到50%～60%。土地政策变化将导致高速公路的建设成本大大提高;另一方面，国家对土地资源的管理日趋规范，高速公路建设用地量大，其审批涉及国家和相关省的发改委、国土资源等多个部门，审批环节增多，项目前期准备时间延长，每年新开工项目减少，资金需求总量减少。因此，高速公路管理体制的设计应充分考虑这些因素。　　5.金融体制改革。随着金融体制改革的深入，商业银行风险意识和风险责任将逐步增强，其对高速公路的信贷融资审查将更为严格，而稳健的财政政策和从紧的货币政策的推行又可能使银行部门在未来几年降低对高速公路（主要是中西部地区）的信贷支持力度，这将对高速公路的融资选择产生影响。利率机制和汇率机制的市场化改革，又将加大高速公路建设融资中的利率风险和汇率风险。因此，高速公路管理体制应有利于改变目前信贷资金比例过高，政府风险过高的融资结构。　　6.相关法律的完善。我国现有的有关高速公路的法律法规中，对道路使用者的权利存在着程度不同的忽略，其合法权益没有得到足够的重视和应有的保障。从《公路法》、《高速公路交通管理办法》，到《收费公路管理条例》等，都没有赋予消费者参与高速公路管理的任何权利，更没有写明消费者利益受损后如何得到补偿。但随着体制改革的深入和道路使用者维权意识的进一步觉醒，未来的法律法规将在保障高速公路使用者的合法权益方面作出更大的改进，对制定、调整高速公路的收费价格举行听证会将成为法定程序。　　（二）行业自身发展阶段特点对管理体制的要求　　1.自身发展的特点。我国的经济社会发展正处于快速转型阶段，产生了大量的复杂的运输需求，许多发达国家的高速公路网都是集中形成于这一时期。而公路作为国民经济的基础性、先导性产业，决定了它的建设还应该具有适度超前性。此外，公路又具有明显的网络性，必须联网畅通，其功能和作用才能充分发挥。这两个行业特点决定了我国在现阶段必须集中必要的财力物力建成高速公路网。根据规划，目前仍然有一半的高速公路尚未建设，高速公路在未来10年基本处于一个“艰难阶段”，一方面要将已建成的高速公路管好用好发挥最大效益，另一方面仍需要筹集大量资金调动各方力量把未建成的高速公路建设好，而要做好这两方面事情的环境已经发生了很大的变化，过去的方式方法要进行必要的调整。　　2.对管理体制的影响。高速公路发展的阶段特点对管理体制提出的要求主要为：（1）改进目前管理模式的目标，一是提高已建高速公路的管理效率和服务水平，二是有利于筹集实现规划目标所需的建设资金; （2）管理体制还不可能是最终的理想体制; （3）高速公路的管理应继续坚持以地方为主的基本模式; （4）高速公路的管理必须实现自身的协调以及与本地域其他公路的协调，统一的专业化集中管理是必然趋势;（5）高速公路的管理体制要结合现阶段我国建设期投资主体多元的特点和实际需求而有所创新，既要实现统一的行业管理，又要有利于多方资金的融入，以及取得建设所在地区的支持。　　（三）现行管理模式的适应性分析　　“辽宁模式”。以辽宁山东为代表的“辽宁模式”的核心内容，一是省交通厅是事实上的高速公路项目融资主体，解决了资金保证问题；二是隶属于省交通厅的高速公路管理局（事业法人）实现了建成高速公路的较高水平的日常养护、收费管理和服务问题；三是省交通厅下属的省高等级公路建设局较好地保证了建设项目的工期和质量。　　（1）适应性分析。这种模式首先与目前我国的金融环境相适应，充分利用政府信用，以较低的融资成本获得了充足的建设资金，并可以统筹全省各类公路发展的资金需求；其次，高建局、高管局以及公路局同为交通厅授权的同级项目法人单位，作为行业主管的交通厅可以较好地协调建设和管理以及高速公路和普通公路的关系，并与现行的绝大多数法律法规都十分适应，而且基本实现了全省公路的统筹协调发展；再次，非盈利事业机构为主体的管理模式比较符合所在地区的经济社会发展水平和人们的认识水平。　　（2）不适应性分析。首先，政府机构作为贷款融资主体或为贷款提供担保的行为不符合我国当前的金融政策，是这种模式推广的主要障碍。其次，辽宁模式在市场准入和建设环节有完整的监管机构和制度，但在运营环节仍保持一种政事不分的制度安排，高管局既是交通厅授权的高速公路经营和养护监管者，同时本身又是经营者，这种自我监管与新一轮的行政体制和事业单位改革精神相违背。再次，经营主体的事业单位性质在一定程度上加强了经营者的责任意识，但这种制度安排对高速公路的经营效率可能有一定的不利影响。　　“江苏模式”。江苏省高速公路管理的实质特点，一是通过指挥部形式保证了建设质量；二是通过几次整合，实现了运营管理的集中；三是由于运营管理机构的行政级别等同甚至高于履行监管责任的机构，所以对经营管理行为的监管难以实现。　　（1）适应性分析。江苏省通过资产纽带将省内的主要高速公路公司整合为一家控股公司，从而使省内高速公路的建设融资和经营实现了类似于“统收统支，统贷统还”的效果。这种模式具有可持续融资和发展能力，而且，由于作为融资和经营主体的公司是符合现代企业制度的公司法人，其融资能力比辽宁模式强，融资范围也大得多。这对于优化融资结构，降低融资成本，实现可持续发展起到了重要作用。　　（2）不适应性分析。从公路管理的客观规律和国家各项改革方向看，江苏模式存在几个问题。一是行业管理和监管权力分割严重，这不仅增加了管理部门之间的协调成本，而且导致行业管理和监管资源的浪费；二是高速公路领导小组和建设指挥部一类的组织结构政事企不分，不适应国家行政体制改革要求；三是江苏交通控股有限公司作为省政府直属企业，归省国资委管理的制度安排使企业被赋予政府的一些职责，出现新的政企不分，也是与行政体制改革相背道的；四是所有高速公路由一家运营公司垄断运营，难以通过竞争机制来改善服务。　　“一路一公司模式”。“一路一公司”模式具体又分为三种情况：一是成立项目公司进行融资和开展某一高速公路项目的BOT（建设―运营―移交）；二是成立项目公司作为融资和经营主体，对已经建成的高速公路项目实行租赁经营（转让经营权）；三是最近几年开始出现的高速公路上市公司。　　（1）适应性分析。从实践看，一路一公司的运营模式没有对应特定的行业管理和监管制度安排，所以，这一模式面对的管理制度环境完全取决于其所在省市的高速公路管理体制的特点。这种模式的最大优点就是能够借助和调动各种力量筹集资金加快发展。但由于宏观环境的变化和国家土地、金融、财政等各项改革的深入，这种分散式调动各方积极性的模式已经明显不适应现今的发展环境。　　（2）不适应性分析。高速公路从根本上并不是也不应该是有很高财务投资收益率的投资项目，特别是对中西部地区而言，实现多元化的投资只是良好的愿望，必须基于政府补贴才可能实现。因此，“一路一公司”模式在特定的情况下（国家实行积极财政政策）可以调动地方积极性加快公路建设，但一旦宏观环境发生变化，大量的融资也将变为沉重的负担。其次，分散式的管理显然也违背了公路网络性的基本属性。因此，这种模式尽管发挥过巨大的作用，现在看来已与现阶段的发展不相适应了。　　（四）现行模式的改革重点　　1.从保证融资完成规划角度分析。江苏模式和辽宁模式都各有所长，但辽宁模式要解决贷款主体资格问题，江苏模式要解决国资委“保值增值”为目标而不愿意投入财务效益不好的项目，以及将收费盈余投入高风险高回报行业的问题。　　2.从有效监管保障服务角度分析。山东模式由于不仅实现了高速公路的统一管理和监管，而且对全省公路网络的管理也是统一的。这种模式使整个路网总体的养护管理水平得到保障，比较好地解决了高速公路与一般公路的连接以及收费站点设置、收费标准等其他模式难以解决的问题，为社会提供的公共服务水平较高。但这种模式必须解决政事不分（自我监管）并逐步解决事企不分（养护市场化）的问题，才能更有效率。　　3.从提高经营管理效率角度分析。江苏模式在控股集团内部按照现代企业制度建立的内部运营管理机制，比按照事业单位组成的高管局管理模式在具体的运营管理方面能够更好地解决激励与约束问题，因而更有效率。但是，如果这类企业的行为不能受到有效的监管（责权利的明确约定和履行），其效益的节约也不能返还给公众（即使收入早已补偿投资并取得高额回报，也不可能主动降低通行费标准或者缩短收费年限）。　　4.从符合国家行政改革大方向分析。现行的各种模式都仍不符合我国行政管理体制改革的需要。辽宁山东为代表的高管局模式要解决政事企之间的关系，也就是自我监管和自己生产的问题；江苏为代表的集团公司模式要解决的是政企关系，也就是监管缺失的问题。　　5.从建立“大交通”的发展趋势分析。国家“十一五”发展纲要中明确提出，要“按照形成综合运输体系的要求，推进交通运输业管理体制改革。”可见，“十一五”是“大交通”的准备时期，从这一趋势分析，现行的高速公路管理模式还存在一个最大的问题就是“群龙无首”。上述各种模式的改进意在履行政府职责，提高和强化省级行业主管和行业监管能力；发挥市场机制作用，提高运营管理效率。而在国家层次如果没有一个对国家高速公路有效发挥行业监管作用的机构或部门，国家高速公路将成为“地方高速公路”，不仅带来分割管理的低效率，而且使中央与省和省际之间协调成本增加，服务水平难以提高（例如出行信息、应急运输、紧急救助、绿色通道等）。　　综上所述，现行的多种管理模式各有利弊，没有一种模式能够同时满足筹资、改善服务、提高效率、符合改革方向等多重目标。而这些目标显然在下个阶段发展中又同等重要。因而，在现有模式基础上逐步改进，是必然而迫切的选择。　　四、指向目标模式的思路和路径　　（一）改革的原则与路径　　改革的指导思想是：在保证国家高速公路按照规划顺利建设实施的前提下，顺应国家的改革趋势和方向，顺应行业发展的必然要求，充分考虑理想模式与现行体制的复杂关系，循序渐进，分步推进，逐步建立以特许经营为基础，层级明晰，权责对等的高速公路管理体制。　　1.改革的原则。坚持以改革促发展，即管理体制的改革必须有利于高速公路效益的发挥；坚持改革一致性原则，即所有改革必须符合国家深化体制改革的基本要求；坚持科学性原则，即管理体制的设定要符合高速公路的基本属性对管理的客观要求；坚持公路资产的完好原则，即保障高速公路资产的完好并为国家所有；坚持实事求是原则，即设定改革模式和实施改革时要依据各省实际情况，分阶段、分步实施。　　2.改革的路径。从分散管理到适度集中管理，增强融资能力，保证建设目标实现；从政事企不分到配合国家改革步骤，逐步实现政企、政事、事企分离；从“地方散、中央弱”的横向关系不清、纵向关系不明的管理现状到逐步实现中央与地方以及地方各部门之间在高速公路管理上的合理权责划分。所有新的关系建立在明确的法律关系上，但鉴于立法需要一个比较长的时期，可以先从部门规章和标准合同做起。　　（二）管理体制的目标模式　　借鉴国外高速公路特许经营和我国高速公路运营模式的经验与教训，尤其是借鉴我国高速公路融资“统收统支，统贷统还”经验的基础上，进行我国高速公路管理的制度创新。　　1.目标模式的内涵。这种制度创新的关键是建立层次清晰、责任明确的管理体系，政以条为主，事以块为主，具体生产运营以企为主。在具体的经营管理上，改变以项目为基础的分散式管理，转而以区域高速公路网络为基础，把一个区域（比如省）内的高速公路规划项目委托给一家或少数几家特许的特殊法人机构（事业性、企业性均可），并辅以有效的政府监管。特殊法人机构重视的是高速公路区域网络的财务平衡和统一的管理要求。这样将有利于高速公路网规划的顺利实施，并使适合于大规模运营管理和养护作业的设备能够得到比较经济的利用，从而取得管理规模效益。因此，这种委托方式实际上已将高速公路特许经营转化为一种高质量的公共性服务，使之具有国家公共管理的特征，并取得经济和技术上的效益。　　2.目标模式的主要特征。这种以区域路网为基础的特许经营管理模式是我国高速公路运营模式的一个相对“理想”的目标，具有以下基本特征：（1）高速公路在行政等级上分为国家高速公路和地方高速公路，国家高速公路的责任主体是交通部，主要负责国家高速公路网的规划、相关法律、规范、发展政策等的制定，筹集建设养护资金、平衡与协调国家高速公路在地区间的发展。（2）各地高速公路的责任主体是各省交通主管部门，主要负责本省（市、自治区）高速公路网的规划、相关法规、发展政策等的制定，筹集建设养护资金、平衡地区发展。（3）高速公路的具体建设和运营管理由省统一负责。其中国家高速公路的建设和养护管理由交通部授权省公路管理机构负责。（4）对具体的建设、养护和收费的行业管理是集中统一的，省交通主管部门负责，省公路管理机构具体执行，交通部对国家高速公路的具体管理实行监督。（5）高速公路的建设可以采取多种形式，按照项目分段建设，也可以省市共建。（6）高速公路建成以后的运营管理实行特许经营，被特许机构可以是事业法人，也可以是企业法人，在目前高速公路正在大规模建设时期，特许机构宜一省一家（个别地域广阔的省区除外），有利于提高筹资能力和管理效率。（7）待高速公路网基本建成以后，可以将特许机构适当增加，利用竞争机制提高养护和服务质量。　　这一模式的有效运行，需要满足一定的市场环境和制度条件。通过改革创造这一新模式所需要的市场环境和制度条件，需要一定的过渡时间，需要分阶段、有步骤地进行。当然，由于各地具体情况不同，其过渡期的时间长短也不相同。　　（三）目标模式的基本内容　　1.特许经营机构数量。今后一段时期，以交通部和交通厅为主体的交通行政管理部门仍然是高速公路发展和管理改革的主要推动者。在这一市场环境与制度背景下，采取超越行政区划的区域网络或一条跨越数省的高速公路为特许“标的”的安排，在相当程度上会削弱各省交通厅的行业管理激励，从而不易实现。以省级行政区划范围内的高速公路网作为“标的”，每个省授权一两家特许经营管理机构，在特许协议框架内负责本省范围内高速公路的融资、建设、经营与养护，省交通主管部门根据特许协议对该机构进行行业监管，是比较现实的选择。　　这实际上相当于把全省高速公路网当作一个BOT项目来对待。这个特许的机构可以从目前的高管局（去掉政府的有关职能）转化而来，也可以从目前的集团公司（去掉代行的政府职责）转化而来，两类机构去掉的政、事职责分别由交通厅和公路局执行。交通厅负责规划实施安排、政策法规制定和对规划执行及管理绩效的检查，公路局负责对高速公路的建设、养护、运营、收费、服务等实施监管。　　待高速公路网基本形成，应考虑将特许机构分为数家，在运营管理过程中引入竞争，而监管职能由交通厅领导下的公路局统一执行。　　2.特许经营机构性质。从实践看，高速公路特许经营管理机构的性质主要有如下几类：（1）政府独资的特许事业法人，如日本的道路公团是政府100%出资，公团的管理人员和职员都是公务员性质；（2）政府和私人合资的特许公司法人，如法国的高速公路特许公司；（3）政府独资的非盈利特许公司法人，如澳大利亚昆士兰高速公路股份有限公司由昆士兰州政府独资根据公司法组建，具有类似一般公司的法人治理结构，但不以营利为目的；（4）私人独资的特许公司法人。　　结合我国实际，高速公路特许经营机构的性质不必全国统一，既可以采取公司法人形式，股权结构以国有资本为主的制度安排，也可以采取政府独资的特许事业法人形式。前种方式可以随着监管手段和监管效能的提高，逐步削减国有资本的比重，以更好地吸引社会资金；后种方式则应在内部利用竞争机制，提高管理的效率，并积极尝试金融创新，逐步吸引社会投资者。　　当然，上述两种高速公路特许经营机构不同于一般的公司法人和事业法人，而是一种特殊的公司或事业法人。其特殊性及其相应的制度安排，只能通过专门的高速公路特许经营法规来实现。　　3.特许机构的经营期限。在以项目融资为基础的特许经营制度下，高速公路项目的收费期限就是特许公司的经营期限。一旦收费期满，该特许随即终止，公司面临新的投资选择，高速公路交还有关机构管理。而以省级高速公路网为基础的特许经营管理机构，其经营管理期限可以较长，当高速公路投资和债务基本偿还以后，政府可以降低收费标准，所得费用专项用于高速公路的养护，也可停止收费，用养路费（燃油税）支付养护成本，由特许机构继续实行养护管理。　　4.特许经营机构的股权结构与基本架构。根据我国高速公路融资不足、政府监管手段和能力薄弱的现实，目前我国高速公路特许经营机构采取特殊事业法人形式比较有利，若采取公司法人形式，股权结构以国有资本为主的制度安排比较恰当。随着监管手段和监管效能的提高，为了更好地吸引资金，也可以逐步削减国有资本的比重。　　组织架构：建议采用总公司（省局） ――分公司（分局）模式。这样有利于总公司的整体资金调配和收益分配，同时在分公司模式下，随着越来越多高速公路的建成，总公司的融资能力增加较快，有助于特许经营目标的实现。　　五、基于中国国情的体制构想　 （一）改革方向与重点内容　　从我国实际情况出发，目前应从如下三个方面推动改革，尽快建立起统一高效的高速公路管理体系。　　1.统一高速公路管理权限，明确管理内容。专业化集中管理是提高管理效率的必要条件，管理权限统一是基本前提， 这涉及两个层面的问题。　 （1）目前分散于政府不同部门之间的相关管理职能统一到交通管理部门。这一层面问题的焦点集中在高速公路交通安全管理和高速公路国有资产管理两个方面。第一方面，从交通安全这一管理职能的特点看，把交通安全管理划归交通管理部门实际上更符合专业化管理原则。从现实情况看，把交通安全管理统一到交通部门已经没有理论上的障碍并已取得成功的实践经验（重庆模式），目前主要是部门利益的阻力。　　第二方面，高速公路国有资产管理问题的主要表现是，部分地方政府国资委将对收费权中的国有资本的管理扩大为对高速公路实物资产的所有和管理，造成实质上的监管缺位。这种做法违背了公路基础设施的基本特点，属于局部利益损害整体利益的典型，因此必须尽快纠正。目前尽管这个问题已经逐步清晰，但高速公路效益好的地区并不愿意主动更正这种“错误”。　 （2）目前分散于交通管理部门内部横向和纵向之间的相关管理职能的统一问题。这是近期可以实施的最主要的改革内容，具体为：　　第一方面，梳理各省高建局、高速公路建设指挥部、公路局、高管局、高速公路公司等机构之间的关系。主要思路是将上述机构中政的权责（规划、审批、法规制定、执法等）上收到交通厅；将事的职责统一到公路局（建设的招标、质量工期的监管、收费的监管、养护和服务的监管、救灾救助等应急事件的处理等）；将具体的筹资、建设、收费管理、养护等具体运营管理交给高建局（或代建公司）、高管局（或收费经营公司）、“高养局”（专业养护公司）。这类局（或公司）是需要特许的特殊法人机构，需要政府的特许和监管。　　第二方面，建立高速公路管理特别是国家高速公路网管理的纵向关系，明确交通部和省在国家高速公路网管理上的事权划分。加强和明确国家高速公路网的中央管理责任，是理顺各省管理体制的基础。如交通部暂时仍难以履行此项职责，可以明确由省交通主管部门代行行政职能，省公路管理机构代行具体管理和监管职能。　　2.完善调控手段，强化行业管理与监管制度建设。从改革的方向看，完善调控手段，强化行业管理和监管制度建设的重点是：　 （1）强化和规范规划手段。明确国家高速公路网与各省高速公路的相互关系，加强中央对以国家高速公路网为基础的省高速公路网规划的指导，避免地方规划可能出现的不切实际和地方行政干扰。　 （2）加强经济手段。利用经济手段实现调控和管理目标的关键是增加交通部可以调配的资金和其他资源。除了现有的资金渠道和资源外，交通部可以积极争取“拿回”已建成的存量资产的收益，可以考虑发行行业债，可以考虑利用政府信用进行贷款担保，对特许经营公司收取特许经营费和根据交通流量对特许公司征收平衡东西部高速公路发展差距的“调节基金”等，最理想的状况是争取立法建立类似美国、日本等国的“国家高速公路发展基金”专项基金。　 （3）法律手段。通过制定《高速公路特许经营管理条例》或在《高速公路管理条例》中专列相关内容，将特许经营合同中关于监管的内容法律化，更有效地推动特许合同的实施。在法律法规正式出台前可以先制定部门规章和标准合同，明确特许经营权的审批权限和程序办法等内容。　　3.合理确立政府与特许经营机构的责权。我国高速公路管理中，政府和企业权责混淆的现象比较严重，即使是在运营主体是按照公司法成立的企业法人情况下，也存在政府对于高速公路建设、运营、维护等环节干预过多，介入过深的现象。各国经验表明，通过特许合同可以实现总体管理成本最低，管理效果最好。　　因此，待上述高速公路管理中的外部横向关系，内部横向纵向关系梳理清楚之后，在高速公路建设养护资金得到法律保证之时，另一改革的主要内容就是：用法规和特许合同，把高速公路的建设、经营、维修维护中的机构（企业）的责任规定清楚，政府委托公路管理机构对其行为过程和结果是否违法、是否符合合同的要求进行监管，交通主管部门对双方行为进行监督。　　（二）基本框架与事权配置　　1.基本框架和职能划分。高速公路是公路技术等级的概念，自身并不独立成一系统，无论是否采取特许经营的方式，其管理体制不能脱离公路管理体制的基本框架。　 （1）交通部强化事业职能，负责国家高速公路网相关政策制定、规划、投资与法规规章的发布，监督规划的实行和国家高速公路的服务。如果国家实行“大交通体制”则应成立公路总局或国道局，内设国家高速公路管理处，专门负责执行和监管国家高速公路的建设养护和服务。（2）各省交通厅负责各省干线公路规划和建设资金的筹措与安排，负责省干线公路发展与管理的相关政策与规章的制定，负责监督检查公路局各项工作的绩效与监管过程的规范性。（3）各省公路局内设国家高速公路管理处，专门协调国家高速公路与地方高速公路的发展，监督各省对国家高速公路的养护管理与资金使用等。（4）省公路局的主要职责一是由国家授权负责国家高速公路网建设运营的具体监管；二是负责全省干线公路（包括本省的高速公路和中央委托其管理的国道网以及主要省道）的建设养护和服务监管；三是协助交通厅负责全省的行业管理与技术指导。（5）在交通部和省公路局内部，可以针对高速公路行业管理和监管的内容和特殊要求，设立专门机构，比如特许经营权的发放和监督部门、负责高速公路价格监管的部门等。（6）各省现有的高管局、高速公路公司、高建局、指挥部等机构要逐步弱化行政职责，公路局逐步去掉企业行为。建设类机构的职能回归交通厅，监管类交给公路局，其余的成为专业化的代建机构；融资管理类的机构要由交通厅监管资金的筹集与使用，由公路局监管养护和服务质量，如果高速公路降低或停止收费，则转化为专门的养护管理机构；公路局要将具体的养护职责划给地市级公路管理机构或企业，专门进行对建设、养护和服务的监管和应急事件的处理。（7）县乡道的责任主体是乡县政府和交通主管部门，其中若有少量的高速公路也应纳入省的统管，并考虑上升行政等级。　　这个体制框架是公路管理的基本框架，不以技术等级划分管理主体，而又明确了高速公路的管理，国家的高速公路在规划、法规和投资责任、建设时序等方面由交通部统一负责，其余的管理授权地方，与地方高速公路一起统一由省公路管理机构负责。事权清晰，事权财权基本对等，顺应国家行政体制和金融体制改革的方向，又不改变以地方为主的公路管理体制，既可以统筹考虑全省公路网的协调发展，也能保证国家高速公路建设的顺利实施与运营，使高速公路与普通公路网相互补充、协调发展，发挥其为经济社会发展服务的最大价值。　　2.管理事权的纵向配置。国家高速公路的行业管理集中在中央，负责国家高速公路规划、协调中西部高速公路发展，以及推动高速公路发展的产业政策，地方主要负责执行。　　国家高速公路的监管职能：日常监管以省级部门为主，包括特许经营企业对于特许合同的执行情况；重大监管权在中央，包括特许权的授予与取消，定价与收费期限，特许合同的重大变更等。地方高速公路的监管职能在省交通主管部门。交通部对地方监管部门的绩效考评通过建立运营考评机制实现，而不仅基于地方监管部门提供的数据。　　六、改革的总体战略与基本步骤　　（一）改革的“三步走”战略　　高速公路的管理应实现三个层次的目标：第一，确保高速公路按照规划进度建设，形成完善的高速公路网，其实质是要保证高速公路建设能够获得足够的资金；第二，确保高速公路的安全畅通，具体涉及保证路况良好、收费站收费顺畅、交通信息发布及时、交通事故处理及时等方面；第三，在实现前两个目标的基础上，不断提高高速公路的运营效率，降低运营成本。为了实现第一个目标，需要理顺高速公路的国有资产管理关系，拓展高速公路融资渠道；实现第二个目标，需要交通部门加强对高速公路网的规划、收费标准和收费年限的确定、收费网点的设置、路面标准的设定和检查、收费系统和信息系统的规范等行业管理和行业监管活动；实现第三个目标，则需要更多地引入市场竞争的因素。在未来高速公路的大规模建设阶段，高速公路管理体制改革首先要确保前两个目标的实现。　　根据高速公路管理体制改革三个目标的紧迫程度以及现阶段高速公路管理中存在的矛盾和实际困难，高速公路管理体制改革可以分“三步走”。　　第一步:年，实现投资和运营的全省统筹。将一省内并存的多种高速公路管理和运营模式集中为能够实现全省统筹的事业制或公司制两种相对统一的模式。　　第二步：年，建立统一的高速公路管理机构。根据高速公路管理的各项政府职能，结合行政体制和事业单位改革，在交通部门内部建立健全各职能部门，统一各职能部门的职责，实现政企分开；理顺交通部门与国资部门和公安部门的关系，尽快确定交通部门履行高速公路国有资产出资人职责的地位，实现交通部门对路政和交通安全的统一管理。　　第三步：2015年开始，逐步建立规范的高速公路特许经营制度。在高速公路特许经营条例等法律法规的规范下，形成统一的“以省级行政区划为单位、采取公司法人形式、股权结构先以国有资本为主后渐次退出的特许经营制度”。最终形成具体进行养护收费运营的主体多元的市场化运行方式。　　为了保证高速公路管理体制改革的顺利推进，改革初期需要在交通部设立专门的改革机构（高速公路管理体制改革办公室），负责设计具体的改革方案，对各省的高速公路改革进行指导，推动《高速公路特许经营管理条例》的立法进程等，为高速公路管理体制向目标模式迈进提供法律、制度和具体操作上的保障和支持。　　（二）第一步：实现投资运营管理的统筹　　1.可供选择的两种模式。在我国高速公路的投资和运营模式非常复杂的现实条件下，要一蹴而就实现最终理想目标是非常困难的。同时，由于目前处于高速公路大规模建设时期，需要大量的资金投入，因此高速公路管理体制改革要首先解决高速公路建设的资金来源问题，特别是冷线资金问题，也就是要实现省内高速公路建设的“统贷统还”。因此在高速公路管理体制改革的第一阶段，宜将分散化运行、形式多样的高速公路投资和运营模式转化为能够实现全省统筹的事业制或公司制两种相对统一的模式。　 （1）事业制模式。省交通厅负责全省公路包括高速公路的统一规划，由省交通厅下属的公路局负责建设、运营和收费的监管，高速公路建设局（指挥部）负责组织建设，高速公路管理局负责全省高速公路的建设资金筹措与收费管理及贷款偿还，实现省内高速公路的“统一规划、统一建设、统贷统还、统一管理”。在这种模式下，高速公路实际上属于收费还贷性质，高速公路管理局是省交通厅特许的事业法人机构，仅负责筹资和收费管理与贷款偿还，相关的监管应由公路局执行。这种模式适合于市场化程度较低、高速公路交通量较低、融资相对困难的省份采用。　 （2）公司制模式。与前种模式相比，交通厅和省公路局的职能相同，只是特许机构的性质是企业性质，内部管理更加灵活和富有效率。这种模式适合于在市场化程度较高、高速公路收益较高、融资相对容易的省份采用。　 （3）混合状态模式。鉴于目前各地复杂的实际情况，很难一步做到全部高速公路选择一种管理模式，期间的过渡可能是两种模式并存的混合状态，这可能是目前很多地区以及今后一定时期很多省的实际状况。　　2.改革步骤：先统一增量，再梳理存量。事业制模式条件下，省内分散管理的多家事业制高速公路投资和运营单位统一为一家事业制的投资和运营主体。如果省内存在国有、国有控股或其他所有制形式的高速公路公司，可以建议对其投资、运营的高速公路及其所有制形式保持现状（当然也可以直接转制），即先保持存量不变，而作为增量的新建高速公路统一由事业制的高速公路管理局投资、运营。　　公司制模式条件下，可采取如下步骤：（1）事业单位制的高速公路管理局直接转制为高速公路公司，政、事职责交回交通厅和公路局；（2）地方所有的“国家高速公路”公司资产由高速公路公司购买或折算为股份，由省政府出面和地方政府协调具体转让价格；（3）交通行业以外的国有资本、非国有资本投资建设的高速公路，可以与其谈判以合理的价格收购或折算为股份，谈判不成的则保持现状。新建高速公路统一由省高速公路公司投资、运营。为了筹集高速公路建设资金，省高速公路公司可以积极吸纳外资、民资入股，但应保持国有股的控股地位。　　3.统一标准。在第一阶段，还应解决高速公路管理标准的统一问题。高速公路管理标准的统一包括路面维护标准统一、道路标志统一、收费系统统一、信息系统标准统一、行业服务规范统一等多个方面。应尽快建立健全全国统一的标准并在全国范围内实施。当前比较薄弱的是维护标准、收费系统标准、信息系统标准和服务标准等几个方面。维护标准不统一、服务标准不统一，交通部门的监督管理就缺乏依据；收费系统不统一，就难以实现联网收费；信息系统标准不统一，就难以实现信息的联网发布。在统一标准的基础上，有条件的省份可以率先实现联网收费和信息的联网发布，并最终实现全国联网收费和信息发布，通行费全国统一结算，提高高速公路的通行效率。建成国家高速公路网监管中心，整合各地信息，并与各地公路网络监控中心数据实现互通互换，提高行业管理效率、救助能力和服务水平。　　（三）第二步：建立系统完善的管理体系　　目前，我国高速公路管理机构设置和管理职能的分配比较混乱，行业管理部门的职能不健全、政府和企业职能不分、各职能的行使主体不统一、各部门的职责划分不清楚。为了改变这种局面，在经过第一阶段的改革后，应根据高速公路管理的各项政府职能，在交通部门内部建立健全各职能部门，包括规划部门、行业管理部门、行政管理部门、监管部门、国有资产管理部门、特许经营管理部门和资金管理部门，划清各部门之间的界限，统一各职能部门的职责。　　 省交通厅特许经营管理部门负责高速公路经营企业特许经营资格的审查、与高速公路经营企业就特许经营协议进行谈判并签署特许经营协议；交通部特许经营管理部门负责特许经营资格的核准以及特许经营协议的批准。当然，由于在这一阶段，《高速公路特许经营管理条例》尚未出台，交通部及交通厅特许经营管理部门的职能将有待完备。　　行业监管主要是出于社会公正目的和经济效率目标对高速公路参与者（主要是经营者）的行为进行监督和管理。行业监管部门的职责包括市场准入与退出的监管、价格监管、服务质量监管、安全监管和竞争秩序监管。高速公路行业监管可以由各省公路局执行，交通厅对监管实行监督。　　为了提高管理的效率、协调各职能之间的关系，建议在具体操作中，交通部的公路管理职能集中到一个部门或机构，交通厅的公路管理职能集中到公路局。在事业制模式下，全省高速公路的管理和监管等政府职能统一到公路局，而高速公路的投资、建设、运营的具体职能则划归高速公路运营管理局。高速公路运营管理局与现行的高速公路管理局不同，后者是具有行政职能的政府机构，而前者仅是被授权运营高速公路的特殊事业法人，要在有关法律法规以及合同的范围内接受交通厅和公路局等行政事业机构的监督管理。　　经过第二阶段的改革后，由于政府的行政边界更加清晰，对高速公路的建设、运营的监督管理等政府职能能够得以更有效的发挥，有利于提高高速公路运营主体的效率。　　在这一阶段，还要积极争取将高速公路国有资产管理和交通安全管理统一到交通部门。国资委所属的高速公路企业其投资领域可以分为两大类：一类是与高速公路相关的领域，包括高速公路收费经营，高速公路建设与维护，服务区的经营等；另一类是与高速公路不相关的业务。与高速公路相关的业务又可以分为与收费权相关的和与收费权不相关的业务。收费权是高速公路获得盈利、向银行贷款从而实现高速公路滚动发展的主要保证。因此，国资委所属高速公路企业与收费权相关的资产及负债应划给交通部门；非高速公路资产及相应负债继续由国资委管理；与收费权无关的高速公路资产可以根据各省情况，决定是由交通部门管理还是由国资委管理。　　（四）第三步：建立规范的高速公路特许经营管理制度　 　　进入第三阶段后，我国高速公路网基本建成，高速公路管理的重点将由大规模建设转向全面的规范化管理。因此，第三阶段的重点任务是推进高速公路管理改革的进一步深化，在《高速公路特许经营管理条例》的框架内，实现建立统一、规范、高效的高速公路管理的理想模式。　　为了实现第三步目标，首先要争取在进入第三阶段之前出台《高速公路特许经营管理条例》，使高速公路向特许经营模式的改革有法可依；其次要进行特许经营方向的改革；再次要统一特许经营模式。　　特许经营制度的实行应分为特许经营主体资格审查和特许经营权授予两个步骤：　 （1）特许经营主体资格审查。已从事高速公路运营和将要从事高速公路经营的单位向省交通厅提出申请，省交通厅对其资质进行审查(（前提是要制定详细的高速公路行业准入标准），审查合格的提交交通部进行资格认定，颁发资质证书。只有获得特许经营资质的单位才有权从事高速公路的特许经营。　 （2）特许经营权的授予。直接授予省高速公路运营管理局、省高速公路公司省内既有、在建和新建（由于本阶段建设任务基本完成，因此新建高速公路不多）高速公路的特许经营权。在授予特许经营权时，省交通厅要与其谈判签署特许经营协议。其中与省高速公路公司签署特许经营协议应以原有高速公路收费经营协议为基础，在《高速公路特许经营管理条例》的框架下，重新谈判签署特许经营协议。高速公路特许经营公司有义务接受交通部和交通厅特许经营部门和行业监管部门的监督检查。直接授予非国有资本或交通行业以外的国有资本为主体的高速公路公司原有收费协议规定期限内的高速公路特许经营权。结束语　　建立和完善符合我国实际情况的高速公路管理体制是一项十分复杂而艰巨的工作，如果用更简单的语言概括我们需要做的工作和工作的出发点，主要有如下一些：　　1.在未来十年，筹集建设资金完成规划是各级政府的第一目标，否则高速公路不能成网影响路网效益的发挥是最大的浪费。　　2.由于高速公路的统筹发展更有利于资金的筹集，因此，改革的第一步是将分散的各种管理模式集中起来。市场化程度低及融资难度大的建议选择类似辽宁、山东的做法；市场化程度高或融资难度小以及政府监管规则健全的可以选择江苏模式。　　3.在投资和运营基本实现全省统一后，配合国家行政事业单位的改革，梳理政、事、企的关系，也就是进而解决辽宁模式中的政事企不分和江苏模式的政企不分，依托公路局强化行业的统一监管。　　4.在政事企关系清楚以后，重点对高速公路管理中的“事”进行划分，建立事权、财权对等的管理体系。也就是国家高速公路由中央授权地方公路局并派驻专人进行日常监督，中央层级也要通过设立专门机构或强化现有司局职能加强事权。这项改革要在国家进行“大交通体制”改革前开展并完成。　　5.在前述改革完成后，高速公路大规模建设基本完成，政府管理的重点应该转向提高效率，因而可以对各省特许的事业机构或企业法人机构的管理进一步规范，通过引入竞争，改善服务，提高效率，也就是通过特许经营推动并实现高速公路运营管理市场化，高速公路养护市场化。　　高度概括我国高速公路管理体制发展与改革的主要道路是：在过去十多年从无到有的阶段选择了多方投资、分散建设的中国模式，实现了跨越式发展；在未来的持续大规模建设阶段将主推选择类似日本的道路公团模式，力图实现保证建设目标和提高管理水平的协调；在基本建成及其以后阶段建议选择法国的特许经营模式，力图进一步提高效率、改善服务、降低管理成本，实现最优发展。　　总之，中国的高速公路管理将走出一条具有中国特色的改革之路!