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充分利用民间资本和外资发展基础设施
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从上世纪８０年代中后期开始，我国开始利用ＢＯＴ、ＴＯＴ等特许经营模式引入民间（指国有企业和国内私人投资者）和外国投资者参与基础设施建设和经营，弥补了财政投资不足....
从上世纪８０年代中后期开始，我国开始利用ＢＯＴ、ＴＯＴ等特许经营模式引入民间（指国有企业和国内私人投资者）和外国投资者参与基础设施建设和经营，弥补了财政投资不足，加快了基础设施建设步伐，提高了基础设施建设和经营效率，但也出现了产品和服务高价、竞争环境不公平等问题。随着近年来国家财力的显著增强，政府的投资能力和投资冲动回升。基础设施领域在对民间资本和外资开放过程中出现的价格利益矛盾，也使一些人认为：基础设施建设投资还是要由政府承担，要收缩对民间资本和外资开放的范围，由政府承担更多的投资和经营责任。对此，笔者讨论有关问题。
一、公共财政任务艰巨，基础设施投资需更多由民间资本和外资承担
我国财政收入从上世纪８０年代中后期开始，增加很快。２００６年国家财政收入达３８７６０．２０亿元，是１９８５年的１９．３倍，１９９５年的６．２倍，２１年间年均增长１５．１％。但我国社会事业支出（指文教、科学、卫生支出及社会保障支出）增长更快。国家财政社会事业支出从１９８５年的３４７．８５亿元上升到２００６年的１１７８７．７６亿元，２１年间增长了３３．９倍，年均增长１８．３％，高于同期名义ＧＤＰ的年增长率１６．２％，占国家财政支出的比例从１７．４％上升到２９．２％。但从国外情况看，我国财政社会事业支出的积极变化与建立民生财政的要求相比还有很大差距。２００６年我国ＧＤＰ为２１０８７１亿元，财政社会事业支出占ＧＤＰ的比例仅为５．６％，而上世纪末法、德、意、英等国就已达到２５％―３０％，美、日、澳、加等国都在１６％―２０％之间，东亚发展中国家的平均水平也达１５％左右。即使要达到东亚发展中国家的平均水平，我国财政社会事业支出应达到３１６３０．６５亿元，存在１９８４２．８９亿元的巨大缺口。因此，未来财政社会事业支出占财政支出的比例还将大幅上升，基本建设支出所占比例必然受到限制。实际上，１９８５年到２００６年，国家财政基本建设支出从５５４．５６亿元上升到４３９０．３８亿元，但占国家财政支出的比例则从２７．７％下降到了１０．９％。在这种背景下，基础设施建设的投资任务将更多地需要由民间资本及外资来承担。随着国民收入水平的提高，多数基础设施及相关服务按“使用者负担”原则收费，能产生相应财务收益，在一些基础设施领域引入民间资本和外资也是可能的。
二、我国基础设施投资巨大，需要充分利用民间资本和外资
基础设施是社会先行资本，应优先发展。但历史上，在“先生产，后生活”的思想指导下，我国基础设施建设总体水平长期滞后于经济发展水平，基础设施投资过低，累计欠账很大。按照联合国开发计划署推荐的标准，发展中国家城市基础设施投资应占ＧＤＰ的３％―５％，或占固定资产投资的９％―１５％。而我国在１９５２―２０００年的４８年里，城市基础设施投资占ＧＤＰ的比例平均只有１．３７％，仅为联合国推荐指标的２７％―４６％；占固定资产投资比例只有４．３％，仅为联合国推荐指标的２９％―４８％。按联合国推荐标准估算，在近半个世纪里，我国城市基础设施投资的累计欠账至少高达１１６９２．５亿元―２６２７９．４亿元，相当于每年欠账２４３．６亿元―５４７．５亿元。未来，伴随工业化、城市化发展，我国城市基础设施投资的任务仍十分艰巨。据有关专家测算，城市化率每提高１个百分点，城市基础设施投资约需增加２６００亿元。２００３年我国城市化率为４０．５％，城市基础设施投资约为３２００亿元；到２０２０年，我国城市化率将提高到５０％，按上述比例估算，城市基础设施投资将增至２７９００亿元（经ＣＰＩ调整后的２０００年价格为２７６００亿元）。根据国家２０２０年ＧＤＰ比２０００年翻两番的经济发展目标，２０２０年我国ＧＤＰ将达约４０万亿元（２０００年价格），如果财政收入占ＧＤＰ的比例保持目前２０％的水平，可达８万亿元。届时，如果我国社会事业支出占ＧＤＰ的比例达到１５％，行政管理支出占ＧＤＰ的比例从２００６年的２．６％下降到２％，国防支出占ＧＤＰ的比例维持１．５％左右的较低水平，那么这三项支出就将达到７．４万亿元，剩下的６０００亿元只及城市基础设施所需投资的２１．７％，存在高达约２．１６万亿元的资金缺口。显然，国家财政要包揽基础设施投资任务，只能靠大规模举债，而巨额财政赤字可能会对民间及外国投资产生过大挤出效应，抑制经济增长。因此，要满足基础设施的巨大投资需求，必须充分利用民间资本和外资。
三、充分利用民间资本和外资，需要政府作为有效规制者，进行有效监管
１．加快特许经营立法
我国至今尚未就基础设施特许经营立法，目前有关特许经营的政策文件、部门规章和地方法规，权威性和相互衔接性较差，执行上受政策变化和人为因素的影响大。由于特许经营项目的建设、经营周期都比较长，风险和不确定性较大，民间和外国投资者都迫切要求通过法律来保证政策的稳定性和减少人为因素的干扰。因此，要充分利用民间资本和外资发展基础设施，需要规范、透明和权威的特许经营立法作为保障。
２．建立科学合理的定价机制
在自然垄断性强的基础设施领域，进行价格管制是必要的，但价格的形成必须同时满足三个目标要求：促进社会公平、提高企业生产效率、保护企业发展潜力。基础设施产品和服务的价格一般按照“成本＋税费＋合理利润”的原则确定。目前，基础设施领域产品和服务高价问题比较突出，这主要是由于企业成本信息失真和企业成本支出缺乏约束造成的。要解决这个问题，第一，要建立基础设施产业规制会计制度，保障和揭示企业成本支出的合理性和合规性。规制会计是在公认会计准则之外，由规制机构制定、被规制产业（或企业）必须遵循的在会计核算、成本分摊和财务会计报告等方面的一系列规章和制度，目的是防止自然垄断企业不合理开支、通过会计操纵隐藏真实成本、滥用市场力量实施交叉补贴和价格歧视等。第二，要加强审计，提高企业成本支出的透明度，进一步约束企业扩大成本的冲动。第三，要明确政府与投资者之间的风险分担、风险补偿及相应的价格调整机制，并体现为具体合同条款，以增加价格调整的可预期性和透明度，减少随意性和人为因素的影响。
３．营造公平竞争环境
在基础设施领域，只有监管下的有效竞争才能保障合理的价格和效率。目前，相对于国有企业和外国投资者，私人投资者在市场准入的实际管理中受到各种或明或暗的限制，在财税、金融、土地和社会服务方面也遭到歧视。为此，政府应切实承担起营造公平竞争环境的责任：一要建立和完善保护私人财产权的法律法规，为私人投资者公平参与基础设施建设和经营奠定法律制度基础。二要加快行政管理体制改革，减少行政审批，推进行业准入政策与管理的公开化、程序化和规范化，为私人投资者营造公平的准入环境。三要加快金融、财税体制改革步伐，建立适合和满足大、中、小各类企业需要的信贷政策体系，积极发展多种所有制的中小金融企业，建立和完善多层次的资本市场，统一税制，规范行政事业收费，为民间投资者营造公平的金融财税环境。四要加快政府与市场中介组织分开的步伐，改革行业协会管理体制和运行方式，真正使其市场化和民间化，赋予民间行业商会在市场中生存和发展的平等权利。
４．推出符合基础设施项目特点的融资工具
为了充分利用民间资本和外资，加快我国基础设施建设步伐，仍有必要加强金融创新，加紧研究国际资本市场上新的融资品种，在有效控制风险的前提下，推出一些适合基础设施项目特点的融资工具，如发行资产证券化产品，可为道路、桥梁等大型基础设施项目建设筹集资金；气候债券可以为垃圾发电、清洁能源等温室气体减排项目融资；建立和发行公用事业型产业投资基金能够迅速集中分散的社会资金。
５．建立健全民间资本和外资的市场退出机制
对于投资中小基础设施项目的民间和外国投资者来说，通过项目公司上市套现而退出基础设施领域的可能性不大，因此，政府有责任建立一个规范、便利的中小企业产权交易市场，使民间和外国投资者在需要资金的时候，很容易退出部分或全部股权。产权交易市场解除了投资者进入投资领域的后顾之忧，也为所持有的股权提供了一个客观的价格，对于投资决策有指导作用。在产权交易市场上，政府可以以买方的身份出现，解决投资者的流动性困难；也可以作为卖方，实现国有股权和国有资产的转让，通过资产运作为新项目筹集资金。
（作者单位：国务院发展研究中心企业研究所）
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设计理念引进来，力争使每项规划设计都能优中选优，成为精品。三是要建立规范高效的规划管理体系。各级各部门都要强化规划一张图、审批一支笔、全市一盘棋的规划理念，市规划部门要认真落实限时审批、责任追究等制度，提高办事效率。四是要建立严肃公正的规划执法权威。坚持把加强规划执法作为规划管理工作的有力保障，一方面要继续开展清临拆违，建立违章建筑逐级追究和处罚制度，以严厉的行政、法律、经济手段遏止住违章建筑，坚决杜绝违章不停、拆违不止的现象；另一方面要加强对规划的日常执法检查，关口前移，处罚源头，把各类违章行为消灭在萌芽状态。要切实增强执行城市规划的刚性和硬度，确保城市的开发建设置于规划的严格控制之下。 （二）建立多元化的城市建设资金筹措机制 今后一个时期，我市城市建设需要巨额的资金投入，解决这一问题的根本出路在于加快投融资体制改革，充分运用市场机制和经营手段把境外资金、社会资金引入城市建设领域，形成政府引导、社会参与、市场运作的投资格局。一方面，要推行城市资源资本化运行机制。要对土地资源实行资本化运作，由政府高度垄断土地一级市场，坚持土地统一储备和挂牌、招标、拍卖制度，切实增强土地供应计划性，提高政府调控能力，避免土地交易中的“权力寻租”行为，以此实现土地资源快速升值，提高土地级差收益，使土地资源变成建设资金的一个经常的重要来源。这里要特别强调，在城市建设征地过程中，必须高度重视失地农民的利益补偿问题，合理制定土地补偿的标准和办法，保证该得到的补偿真正支付到农民手中，杜绝以各种借口压低标准、层层克扣的现象。同时还要加快建立土地换社保的补偿机制，积极探索土地入股、租赁和地产开发等办法，使农民从土地开发中得到持久的收益，长久解决失地农民的生计问题。要对城市基础设施等政府性资源实行市场化运作，对水、电、路、广场等公用设施的经营管理权，可以通过依法招标、拍卖、租赁、承包等方式，有偿转让给国内外客商、企业法人或个体私营者管理，将获取的收益用于城市基础设施的再建设、再经营，形成城市建设“滚雪球”式的良性循环。要对户外广告标牌与公共汽车线路经营权以及公路、桥梁、雕塑冠名权等无形资产，实行商业化运作，通过转让、拍卖、租赁等形式，实现无形资产货币化。另一方面，要推行投资主体多元化运行机制。我们要充分认识城市建设的经济属性，通过建立多元化的城市建设投融资体制，激活投资热点，调动各方力量参与城市建设。在城市建设上也要不求所有、但求所在，尽管有些项目所有权不是我们的，但还在常州，项目的功能不会变，变的只是投资方式和管理模式。要积极探索项目融资，以项目养项目，使项目产生良好的经济效应。要大胆放开城建领域，积极采用bot、tot等方式，鼓励吸引外资、民资投向城市建设，参与经营城市。要充分发挥城市存量资产的效用，多元化经营，市场化运作，充分利用公共设施建成后土地增值的效益，特别是道路沿线能通过市场化运作开发的地块，要尽量同步拆迁，最大限度、最快速度地发挥潜在的综合效益。 （三）建立市场取向的市政公用行业运行机制 虽然近几年我市在市政公用事业改革上进行了一些探索，也取得了一定成效，但步伐仍然较慢，离市场化取向的要求还有较大差距。一是要加快推进运营市场化。凡是新建的市政公用项目，都允许任何性质的社会资金投资入股；凡是可以盘活的市政公用存量资产，都允许任何人和社会经济组织参与改组改造；凡是可以利用的市政公用潜在资源，都可以采取经营城市的手段加以开发。要在供水、排水、公交等市政公用行业实行投资主体多元化上迈出实质性步伐，更多地吸引外资和其它社会资金投入市政公用基础设施建设
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○&西部大开发不能少了民间投资这条“腿”　――民营BOT项目泉州刺桐大桥的启示
西部大开发不能少了民间投资这条“腿”――民营BOT项目泉州刺桐大桥的启示
　　西部大开发，投资是关键。在目前中央财政困难，拿不出足够资金进行西部基础设施建设，吸引外资又较为困难的情况下，如何吸引国内庞大的民间资金到西部投资兴业，是一个亟待解决的难题。改革开放以来，我国东部一些地区在吸引民间资本进行基础设施建设方面进行了一些成功探索，最为成功的是泉州刺桐大桥的建设，有识之士认为，这些探索对西部如何吸引民间投资有着重要的借鉴作用。
　　福建省泉州刺桐大桥是我国首例由民营企业发起兴建的BOT融资项目，总投资为2．5亿元，全长1530米、宽27米，双向六车道，于1997年12月建成通车。它采用的是国际上通用的BOT融资方式，即由项目投资法人建设经营30年，期满后全部无偿移交给政府，以解决基础建设资金不足的矛盾。该桥建成通车三年来，虽然经济效益不是太好，但其经营收入却呈稳步增长的态势，据了解，如果一些关系理顺，大桥的经济效益会更好。
　　泉州是中国著名的侨乡，改革开放以来，经济发展迅猛，但基础设施建设滞后日益成为其经济发展的“瓶颈”。福州至厦门的324国道穿过泉州市区，过境车辆和市区车辆混在一起，国道上的泉州大桥严重超负荷。为此，泉州市人民政府1994年初决定在市区边缘再造一座过江大桥，实现过境车辆和城市交通分流。
　　建设刺桐大桥的消息传出后，先后有5家外商前往洽谈，因其条件苛刻而未成功，当地政府财力有限，无法独立承建。此时，由泉州15家私有企业合股成立的名流公司主动“请缨”，获市政府批准后，随即成立了注册资金为6000万元的泉州刺桐大桥开发有限公司，其中名流公司占60％的股份，泉州市政府占40％的股份。一年后，代表市政府的路桥公司又将其中的30％股份转给福建省公路开发总公司和福建省交通建设投资有限公司。投资超出资本金不足的部分，由各股东按比例分别筹措。这样一个国家与民营相结合、以民营为主的基础设施建设投资主体就率先出现在泉州。
　　由于刺桐大桥真正实行了建设项目的法人责任制，资金及时到位，责、权、利明确，机制灵活，建设效益很高。经认真投票筛选，工程由交通部二航局承建，并特地聘请其竞争对手铁道部大桥局为工作监理，仅用一年多时间即建成通车，创造了国内同类桥梁建设罕见的高速度。
　　该项目在国内首次引进BOT融资模式，开以少量国家投资带动大量民间资金参入基础设施建设之先河。福建经济界人士认为，其影响和意义已超过了建桥本身：它走出了一条基础设施投资体制改革的可行路子，提供了小型乡镇企业、民营企业走向联合投资的范例。“刺桐模式”也一度被媒体炒得火热，一些经济界人士甚至将其称为民间资本参与国内基础设施建设的“典范之作”。
　　据了解，目前除福建省泉州刺桐大桥之外，我国还有深圳沙头角电厂、广西壮族自治区来宾电厂等多个项目采用这种方式，目前都已取得了很好的效果。
　　福建经济界人士认为，中央西部大开发的方针政策出台，国家各部委闻风而动，纷纷出台优惠政策，承诺投入的资金动辄上千亿，这对加快西部大开发固然大有裨益，但西部大开发决不是“立竿见影”的事，需要几代人的努力，其中绝对少不了民间投资这条“大腿”，需要它和“政府投资”这条腿一起“奔跑”。现在我国国内金融机构的储蓄存款超过了6万亿元，资金不可谓不充足，因此，实施西部开发，首先要瞄准内资，尤其是民间资本。自家的钱放着不用，却要用种种优惠办法去吸引“外资”，这是很不划算的事情。目前关键在于实施优惠政策、放宽市场准入的限制，为民间资本大开“城门”。
　　福建经济界人士建议，在国家实施西部大开发的宏观背景下，BOT项目泉州刺桐大桥项目在引导民间资金方面进行的成功探索，为西部采用BOT形式吸引民间资金提供了有益的经验。要做好吸引民间投资这项工作，一定要做好下列几项工作：
　　――“让利于民”是民间BOT项目的成功关键。首先西部各级政府必须拿出有投资价值的基础项目来，即具有稳定民益的桥梁、隧道、矿山、电力、供水等等。虽然这些投资项目有风险，但要引导民间资金以BOT形式投向基础设施建设，经营风险必须降到最小程度。政府必须以合约的形式，保证投资者在经营期限内收回投资，并取得高于银行贷款利息的利润率。
　　――从国内民营BOT项目成功的经验看，政府一定比例的投资是吸引民间资金的前提。很清楚，现在中国的基础设施建设，没有政府的支持和参与是很难成功的，许多事情没有政府出面是做不成的。泉州刺桐大桥实际上是由福建省交通厅、省公路局、泉州市政府共同出资40％，以少量国有资本来带动大量民间资本的。
　　――民间资本参与基础设施建设必须有适当的组织形式。一两家民营企业不能承担大的基础设施建设项目。在目前的条件下，要组织起类似名流公司这样的联合体也不是一件容易事，要有充分的利益驱动，才能使分散的民营企业家为一个项目联合起来，牵头人还要有组织能力和感召力。联合社会资金形式很多，如股份公司、投资基金等。另外，还要通过宣传使政府各部门、社会各界对BOT形式参与基础设施建设有一个完整认识，使社会各界认识到，要让投资者取得回报，BOT投资的最终受益者是全社会，这样投资过程中的阻力就可以化为动力。
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