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发布时间： 10:00:57 & 阅读：<font color="#ff次 & 来源：信息科
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王大用：地方政府负债的合法化问题
国家开发银行专家委员会 副主任 王大用摘要：
我国地方政府的直接或间接负债早已成为普遍事实，随着经济发展进入新阶段，基础设施建设和城市化的进程加快，地方政府的负债建设行为有其合理原因。但各种不规范的盲目负债问题也很多。我国现有法律体系对地方政府的负债是不支持、不鼓励的，对相关债权人权益的法律保护不充分，同时对地方政府不合理的盲目负债行为也缺乏法律的制约和限制。对这个问题应学习大禹治水的办法，疏导与规范相结合。如果一味地用鲧治水的方式，只堵不疏，水灾会越来越严重。因此，尽快完善有关法律体系，规范地方政府的负债行为，成为当前的一个迫切课题，需要提上议事日程。一、 我国法律对地方政府负债的态度1994年通过的《预算法》，对地方政府财政的预算收支和负债问题，在第28条有二款规定：（1）“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”；（2）“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”这里有两个问题。一是，这里所说不列赤字的预算是指包括建设投资在内的总预算，还是仅指经常性预算？没有明讲。对比规定中央预算的第27条，那里就明确为“中央政府公共预算不列赤字”。如果是指总预算不能列赤字，那么也就无从谈起负债问题。二是仅规定“不得发行地方政府债券”，那么，地方政府向金融机构举借贷款可不可以？从字面看，法律只限制了地方政府负债的形式，并没有禁止地方政府负债。但中国人民银行1996年发布的《贷款通则》规定：“借款人应当是工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人。”从这里看，地方政府套不上其中任何一个借款人定义，因而，地方政府直接向银行借贷也是行不通的。在实践中，除了国务院批准的地方财政债务，地方政府举债的法律基础是不充分的。那么，地方政府指定一个代理人公司来举债，由地方财政对这债务提供担保可不可以呢？1995年通过的《担保法》第8条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”根据这条规定，对向国内债权人举借的债务，国家行政机关不能提供保证担保。按理说，这条规定是有道理的。因为国家的行政机关从国家财政预算得到的拨款是履行其行政职能的必要经费，若行政机关对外提供了担保，一旦履行担保的代偿义务，其行政经费将发生亏空，就无力正常履行其行政职能了。然而在实际的政策实践中，财政部把这条法律条款理解成各级财政也不得提供担保，并正式下文通知各级地方财政不得对外提供担保。因此，由地方财政对债务提供担保也是被禁止的。这样一来，地方政府负债建设城市基础设施的行为就没有了法律和国家政策的依据。二、 事实上地方政府大量负债事实上，我国的地方政府举借债务已经很多年了。由于我国财政实行从中央到乡镇五级预算体制，属于地方预算的有省（自治区、直辖市）、市（自治州）、县(市辖区)、乡镇四级，在每一级都存在负债行为，因此究竟地方政府有多少负债，几乎每人能说清。地方政府的多数负债是用于当地基础设施建设的，其中既有用于建成后可以收费的项目的，也有用于不能收费的项目的。过去这种债务有不少变成了银行的不良贷款，但随着城市化进程的加速，这种债务需求越来越大。随着地方政府与银行之间在偿债信用的安排上有所改进，近年这种债务的数量在迅速增加。1998年以来国家实行投资拉动经济的政策，中央财政每年增发国债，发行国债筹集的资金中，很大一部分是转贷给省（自治区、直辖市）政府，在当地安排投资项目的。按中央财政的要求，省（自治区、直辖市）财政在将来是要偿还这些资金的。省政府把资金再安排到地、市级使用的，也同样要求下级财政将来对省级财政偿还。所以，这几年的国债投资政策形成了地方政府对上一级财政的负债。还有专门用于解决特殊问题的地方债务。例如，为了解决一些省、市关闭农村合作基金会的债务清偿，或为了解决过去乱办金融机构留下的债务清偿问题，这些省、市使用了中央银行贷款，将来也要用地方财政的资金来偿还。此外，有一些经济不够发达的地方举借债务，实际上是用于弥补了地方财政经常性开支的缺口。因此，现在的问题不是地方政府能不能负债的问题，而是地方政府能否合法、合规地负债的问题。地方政府的负债行为没有足够的法律支持，对有关债权人的权益缺乏健全的法律保护，对某些地方政府盲目的负债行为也没有有效的法律限制。现实如此，视而不见不行，见而不管也不行，一说管就堵而不疏更不行。还是应该实事求是地去规范它，令其成为法律规范下的合法行为，并用法律限制不规范和不合理的负债行为。三、 地方政府负债的合理性地方政府负债是否具有合理性？至少我们可以说，地方政府在基础设施、特别是城市基础设施建设投资中适当负债，是具有明显的合理性的。我国经济发展正在进入加速城市化的阶段。投资建设城市基础设施是城市化的先行措施。除了城市基础设施，全国范围内或一省范围内的交通、能源、通讯等基础设施，一部分是由中央政府投资建设，或者是由有关企业投资建设，还有一部分是由地方政府投资建设的。特别是像公路系统这样的基础设施，中央政府只是对全国性干线公路系统进行规划，并提供少量投资，大部分是由省级及省级以下政府组织投资建设的。规划并组织建设城市基础设施以及地方性基础设施，是地方政府的事权。按我国传统的行政管理和财政思想，除非得到中央财政的扶持，否则地方政府只能用本级财政扣除经常性开支后的节余财力搞基础设施建设。应该说，这种“有多少钱办多少事”的谨慎财政思想是没有错的，由于有了这种思想的约束，改革开放以来我国财政的赤字从未超越安全边界，对防范通货膨胀起到了积极作用。谨慎财政的思想对地方财政的约束比对中央财政更严，《预算法》规定地方财政不得列赤字。有限的地方财力与城市基础设施建设的高额投资需求经常形成矛盾。城市建设中合理的建设组织方式是把相关的系统一次性建成，例如，在改造城市道路体系的时候，最好把需在路下埋设的供水、污水排放、雨水排放、供热、供气、通讯、电力等管线，以及需在地上安排的绿地、停车场、广场等，一次性建成。当前我国基本建设的机械化施工能力已经很强，上述系统性建设施工的建设周期通常只有一两年，甚至几个月时间。然而，一两年之内地方财政的节余财力常常是很有限的，往往需要用多年的财政节余才可能满足上述系统性建设投资的资金需求。在相对较短的建设施工周期内，地方财政提供的建设资金不能够及时到位，严重制约了城市基础设施的及时建设。到了90年代后期，与耸立的高楼大厦相映照，城市公共基础设施落后的矛盾日益突出，道路堵塞，暴雨时排水不畅，污水处理率很低，垃圾不能无害化处理，水、热、气、电及通讯的供应条件落后，等等。常常是因为建设资金不能及时到位，导致一项工程拖延几年，街道象开拉锁一样挖沟、填沟是常见现象。对地方财政来说，如果把有多少钱办多少事的观念从一个财政年度扩展成十个财政年度，即在十年内有多少钱办多少事，做法和结果就可以大不一样了。这样，城市政府可以在十年的开始适当负债，把在十年内需要的基础设施按合理工期建成，用此后各年的建设资金分期还债。有一部分基础设施是可以收费，也是应该收费的。关于基础设施收费问题，国内是有争论的。对于以往一直收费的类别，比如自来水、电的收费，大家习惯了，也没有争议。而对于以往不习惯交费的类别，例如道路通行费，就有争议了。在这方面，全社会还需要统一思想。基础设施是公共物品，公共物品是人人可以平等使用的物品，但有些人把公共物品理解为应该免费使用的物品，这是理解上的一个大偏误。问题在于，公共物品并非可以从天上掉下来的免费午餐。作为公共物品的基础设施的建设是耗资巨大的，例如，在我国，每千瓦发电容量的投资大约4500至1万元，一个120万千瓦装机的火力发电项目，使用国产机组，投资也大约60亿元；每修建1公里双向四车道高速公路的投资大约3000万元，一条300公里的高速路投资就上百亿元。享用公共物品的人是要为此而付费的。付费的方式一是直接交费，如水费、天然气费、电费等等；二是通过向政府纳税间接交费。除非是使用财政税收的资金建设的基础设施，可以通过纳税间接交费，使用其他商业性资金或借贷资金建设的基础设施就只应该按第一种方式，由使用者直接付费。基础设施投资的回收就靠上述直接或间接的收费。对于直接收费的基础设施，要在设施建成使用许多年后才能收回资金。在建设时如果不借贷，除非政府有大量节余资金，否则就不可能开工建设。对于不收费的基础设施，也只有当设施建起来了，投资的硬环境及时得到了改善，假如软环境也相应改善了，城市才获得更强的吸引投资的条件。投资的增加会带来GDP和地方财政收入的加快增长，使地方经济发展步入良性循环轨道。这是使用者通过纳税间接交了费，这些因投资条件改善而增加的税收当然应该先用于偿还建设的负债。因此，地方政府举债建设基础设施，确实是让地方经济步入良性循环的关键一步。除了基础设施建设，地方政府的其他一些政策性目标也是可以适当借债来实现的。在美国，地方政府的债务资金用途除了基础设施建设外，也用于教育、公共卫生、特殊困难家庭的住房补助、助学贷款等等方面。
地方政府在其他方面的负债就不一定都是合理的。例如，经常性开支不足，又没有足够的来自上级财政的转移支付，就应该靠精简行政、事业机构，压缩行政开支来解决，不能靠借债度日。四、 地方政府的偿债能力及债务的信用保障问题地方政府的债务总量，绝不应该超越其在债务存续期间的总偿债能力的边界。地方政府的偿债资金来源主要是以下几条。一是财政经常性帐户节余，包括预算内资金的节余和一些多年稳定的预算外科目资金的节余。假如没有债务，这些资金是每年用来安排建设投资的。二是转让国有土地的收入。三是针对基础设施提供的公共服务收取的费用。四是出让国有企业股权等国有资产的收入。其中的第四项收入，基本上要用于安排国有企业职工下岗后的社会保障及再就业等，一般不应该用于偿还基本建设的负债。因此，地方政府可用于偿还债务本息的资金基本上来自前三项收入。在地方政府可以用于偿债的各项资金来源中，首先要扣除有关的经常性开支，它们是为了管理有关基础设施而设立机构，雇佣人员的各种开支，以及基础设施日常管理、维护、清洁、修理等各种开支，这些钱既不能用于建设投资，也不能用于还债。经过这些扣除，能够作为偿债资金的只是有关各项来源的一个部分。实际估测时还应该在此基础上再乘以一个比例系数，保证偿债资金对债务本息的覆盖率大于100％，以防范实际收入波动的风险。偿债覆盖率到底多高为宜？关键看偿债资金来源的稳定程度，稳定程度高的风险低，稳定程度低的风险高。风险越高，偿债覆盖率就越要高。政府财政预算收入以税收为主，它受当地经济水平及其增长情况左右，若当地经济持续稳定增长，产业比较多样，财政预算收入也能相应稳定增长。有的地方的经济以及税收过于依赖某一有明显周期性波动的产业，那么，这里的政府财政收入的稳定性也比较差。我国地方政府财政有一块数额较大的预算外收入，其中一部分是经过批准征收的各种行政性基金，是一种准税收，是比较稳定的。但其中也混杂着许多非常不稳定的收入，例如出售国有资产的收入等。所以，对待预算外收入，必须具体考察其真实内容。土地转让收入是不稳定的收入。首先是土地转让市场不稳定，有多少投资者前来本地投资？土地转让价格有多高？征地、拆迁、安置被拆迁住所的居民、土地重新整理、基础设施建设等等必需支出的成本有多大？这些都是不稳定的，变数很多。针对基础设施提供的公共服务向该服务的消费者收取的费用也是不太稳定的，主要受其消费市场的波动影响。例如道路通行费收入取决与有关道路的车流量大小，而车流量是一个不很稳定的变量。地方政府债务的信用保障是一个难题。首先，如前所述，目前在我国地方政府不能够成为合法的债务人，若靠一个或多个代理人公司来举债，地方政府还不能以财政收入为支持来提供担保。因此，地方政府若举借了债务，债权人的权益是没有法律的保护的。考虑到国家经济管理体制改革进程中法律不完善的必然性，并假设不久的将来有关法律在这方面会完善起来，债权人在自己承受风险的限度内，可以考虑一些暂时性的变通办法。例如，可以要求地方政府和地方财政厅（局）出具承诺按期、如数偿还债务本息的正式文件，这种文件仅具有安慰函的性质。万一地方政府的债务违约，债权银行可以拿着这些文件与当地政府交涉，但无法诉诸法律。另外考虑到我国各级地方政府每年的财政预算要依法经过当地人民代表大会批准，应该要求当地人大事先出具正式文件，承诺批准本地政府借债，并将还债资金列入偿债期各年的政府财政预算。这个承诺同政府的承诺一样，也只有安慰函的作用，可以用于日后交涉，但不能成为上法庭打官司的依据。不过，在法律不健全的现实面前，有了这些变通办法，比没有还是强多了，毕竟政府和人大的文件也是有一定的严肃性的。况且地方政府也的确愿意庄严承诺有关义务，以加快城市化和经济发展。地方政府用待出让土地抵押，也是对有关债权人权益的一种保障方式，但实践中的困难很大。一是抵押土地的价值评估、抵押登记等手续烦琐，成本较高，而且地方政府的债务数额大，需抵押的土地面积广大，分布分散，级差地租差异很大，短时间内很难办理好抵押手续。二是土地转让发生后，土地的使用权已经转移，伴随土地使用权的抵押权消失，这时若地方政府对债务违约，债权人难以行使土地抵押权。变通办法是用地方政府出让土地的收益权进行权益质押担保，同时要求地方政府转让土地的收入进入在债权银行开立的唯一帐户。但实际操作中，此种质押权没有法定登记机构，很难有效运作。并且对地方政府在银行的开户情况也难以进行有效监督。还可以考虑用政府控制的其它收益权利质押担保，比如道路收费、水费、电费、燃气费、冬季取暖费、有线电视网络使用费、旅游区门票收费，等等。不过其中只有用收费公路的收费权利质押担保一种办法是已经被国务院批准的，其它收费权利的质押就只能依靠债权人和作为债务人的地方政府机关的协议、合同来保障了。关于这些收费权的质押，缺少全国统一的合法登记机关，各地政府自行指定的登记机关各不相同，法律保障不够。五、 地方政府无限负债的危险性我国法律对地方政府的负债行为既缺少明确的支持，也缺乏必要的限制。当地方负债建设已经普遍化之后，特别是当国有银行也大胆地进入该领域提供贷款之后，一些地方政府的领导人开始逐步大胆起来，大量负债建设自己的“政绩工程”。这不仅在加大银行的信贷风险，同时也使地方财政日后的偿债压力增大，形成对以后各届政府管理的风险。现在一些经济不够发达的地方，政府也开始大规模负债建设。这些地方本级财政的收入在扣除经常性开支后节余甚少，有的还是靠上级财政的补助才够过日子，多年来苦于没有足够的财力搞城市建设，如今这类地方举债的积极性往往更高。近来的开发区热也与地方政府开始敢于大量负债有关。一些城区面积原本不大的城市，动辄就要建设十几平方公里，甚至几十平方公里的开发区，新建开发区的面积甚至比原城区还大。这些地方的财政实力肯定是无力偿还巨额债务的，而债务人和债权银行都把宝押在新开发土地的转让上，究竟将来会有多少投资人来购买土地，实际上是很不落实的。各地蜂拥开辟大面积的开发区，已经形成对投资的争夺，招商引资的竞争成了各个地方之间竞争的基本内容。竞争的结果是地价的压抑。多数地方的工业用地价格很低，基本上只是征地成本价，甚至远远低于征地成本。政府通常把土地收益的希望寄托在商业用地和住宅用地的高价转让上。但是在经济不很发达的地方，究竟能售出多少商业楼盘和住宅，事先很难说清。政府也有自己的优势。我国各级政府手中的权力是相当大的，强制性地向农民征地，强制性地要求城市居民拆迁，政府在做这些事的时候遇到的制约是很少的。凭借这些权力优势，政府可以把征地成本压低，但造成的社会矛盾和冲突是不能忽视的。城市中的强制拆迁，一些原房主的利益常常得不到公平保护；特别是当农民的土地被政府征用，变成国有土地后，失去耕地的农民的就业和养老等问题事实上还没有一个法定的解决方案。另外，政府负债建设的运作基本上是由国有企业，或临时从政府机关抽人组建的代理人公司运作的。如何防止运作中的腐败行为？也似乎还没有确切有效的办法。这是一个不容忽视的大问题。过去五年间我国以很高的速度建设高等级公路体系，资金基本上来自财政拨款、行政性收费和银行贷款，多数地方的投资管理、运作是由地方政府的交通部门负责。在迅速建成二万多公里高速公路，取得显著建设成就的同时，也有一批省交通厅厅长因严重腐败啷当入狱。沈阳的慕、马腐败和杨斌案件，上海的周正毅案件，都与城市建设、土地转让有关。六、 公用事业民营化，减少地方政府负债2003年初，国家建设部推出城市公用事业特许经营权管理办法，这为一部分有收费的公用事业逐步走向民营化开辟了道路。BOT（建设、运营、转让）是利用特许经营制度由民营企业建设基础设施的典型方式。政府把一个长时期的基础设施运营、管理和收费的权力特许授予中标的民营企业，由该中标企业自行筹资建设此项基础设施，建成后管理其运营。特许经营期一般要长达20年以上，以保证中标企业在偿清建设负债后还能获得合理的投资回报。城市水业（包括自来水供应系统、污水处理系统和处理后的“中水”再回用系统）、燃气供应业、收费道路等有合法收费的基础设施建设最适合采用特许经营办法。除了BOT方式，还有TOT、BT等方式。TOT是地方政府把已经建成的基础设施转让给民营企业，收回建设资金并清偿自身债务，民营企业在经过特许经营期的运营、管理后再把该项基础设施转让给政府。BT是由民营企业筹资建设，建成后转让给政府。采用这些特许经营方式加快基础设施建设，地方政府可以自己不负债，或暂时不负债。BOT方式下，政府可以完全不负债，也得到了完善基础设施的效果。采用TOT方式，政府可以提前收回用于基础设施建设的资金，并偿还债务，减少自身的负债。如地方政府暂时不宜负债，又一时没有足够的建设资金，但在基础设施建成后仍有负债能力，或能够积累起所需资金，可以采取BT方式。具体采用何种方式，可以根据地方政府的财力情况和负债能力的逐年变化，灵活决定。不管用哪种方式，都有助于地方政府合理地规划自己的财力和负债。民营企业中标建设基础设施，也是需要负债筹资的。既然都是建设基础设施，企业负债和政府负债都是负债，那么又何必多一道“麻烦”呢？实际上这决不是自找麻烦，采取特许经营权方法会给有关各方都带来好处。对于地方政府来说，这种办法把基础设施建设的任务与地方政府的负债能力脱钩，地方政府可以自身少负债而多办事，加快基础设施建设步伐，促进城市化进程；还可以防止腐败，保护干部。对于中标企业来说，得到了业务发展的机会，而且通常是收入和现金流比较稳定的业务。对于债权银行或其他债权人来说，债权的信用结构改善，安全保障程度提高，资产质量改善。有了特许经营权制度，即使在现有法律框架下，也能够设计出比较完备的信用结构，以保障债务的安全和债权人的权益。得到特许经营权的企业不一定非要自己挨门挨户地去收费，事实上原来的国有单位有收费的人员队伍，也被用户长期认可。BOT或TOT的中标企业可以与当地政府签订“照付不议”的付费合同，合同规定，只要该企业在一定时间内完成了事先约定的服务，比如供应了约定数量的自来水，或处理了约定数量的污水，政府就有义务按照合同约定的价格付费给企业。对政府来说，就必须要求自己的收费部门按时足额把费用收上来。这样的“照付不议”合同也可以在中标企业与地方政府指定负责收费的国有企事业单位（如自来水公司）之间签署。BOT或TOT的中标企业向金融机构借贷融资时，可以把“照付不议”付费合同的所有权益质押给债权人，若该企业在偿还债务时违约，则债权人就行使质押权，直接从合同的付费方取得资金偿还债务。这样的债权保护方式，有《合同法》、《担保法》等现有法律的规范和保护，与直接贷款给地方政府的空壳代理公司比较，担保是完全落实的，风险小得多，信用保障有效得多，可以得到高质量的债权，以控制信用风险。七、 完善法律，使地方政府负债合法化地方政府的负债有其合理性，相关债权人的权益应当受到法律保护，而地方政府的负债行为也必须规范、有限度。因此，完善我国的相关法律体系，是必要而且迫切的事情。通过法律规范，既允许地方政府合法负债，使国内外债权人的权益得到保护，同时也对地方政府的负债制定规则，规定限度，防止其不负责任地盲目负债。首先，《预算法》和《担保法》的相关条款应当修改。《预算法》要对地方财政的赤字问题、负债问题、赤字和负债与财政收入、支出及具体收支科目的比例关系等问题作出明确规定。《担保法》应该把行政机关对外担保和国家的中央及地方财政对外担保区别开来。即使如此，要达到上述立法效果，仅仅修改这两部法律还是不够的，应该提请全国人民代表大会研究，针对地方政府的各类负债行为制定具体法律，予以规范。具体的法律不仅要规范地方政府自己直接负债的行为，而且应该规范地方政府通过代理人公司负债的行为，对于地方政府对外提供类似担保的承诺的行为也应有明确的规范。八、 推出市政债券现在地方政府的负债，无论直接负债还是通过代理人间接负债，除了对上级财政的债务外，基本上是对金融机构的负债，贷款是基本的负债形式。由于债权人主要是国有银行，而这些国有银行由于体制改革不到位，导致内部风险管理比较薄弱，容易助长地方政府的盲目负债行为。如果国家在严格法律规范和监管的前提下允许地方政府到资本市场发行市政债券，用于基础设施建设，资本市场的机制可以对地方政府的负债及债务资金的使用形成更强的约束与监督。在发达国家，市政债券（Municipal Bond）是地方政府进行基础设施建设以及实现某些政策目标时重要的融资工具。在美国，1990年以来市政债券的余额占GDP的15％至20％，在美国全部的债务（包括资本市场债务工具和银行贷款等）中，市政债券约占6％。我国尽早研究推出市政债券融资，不仅可以及时地以规范方式支持基础设施建设和城市化进程，而且可以改变由地方政府负债产生的金融风险在金融机构，特别是在银行部门积聚的现状。这不仅是因为资本市场的债务工具有较强的流动性，有利于债务风险的分散和转移，更由于资本市场的投资人对阳光操作的要求比国有银行更强烈，在资本市场提高运作透明度的压力下，地方政府不得不更加谨慎地使用债务资金，提高资金使用效率，也有助于防范腐败问题的发生。关于本文的作者：王大用，1950年出生，恢复高考后入大学学习，80年代毕业于中国人民大学研究生院，获经济学硕士学位。70年代，曾有长期下乡做农民和在国营工厂工作的经历，至今与贫困山区的农民保持着联系。1987年至1998年在中国人民银行工作，先后担任：经济预测处主持工作的副处长、处长，调查统计司副司长，政策研究室主持工作的副主任，山东省分行副行长。在期间，对中国人民银行正确判断宏观经济形势、提出货币政策操作建议，做出过比较突出的贡献，对金融改革和加强金融监管也做过许多重要工作。1998年至今，在国家开发银行工作，先后担任：后评价局副局长，市场与产业分析局局长，分析与金融产品局局长。并兼任贷款委员会委员，信用评级委员会委员，监事会监事，专家委员会副主任，专家办公室主任。对国家开发银行改善经营管理做出过突出的贡献。除本职工作外，还受聘担任中国金融学会常务理事、中国数量经济学会常务理事、中国改革研究会特邀研究员、中国信息学会预测专业委员会常务理事等社会职务。在金融和经济方面有许多研究成果。曾获国家科技进步三等奖、部级科技进步二等奖，是国务院特殊津贴的有突出贡献专家。（中国水网）务。这样的债权保护方式，有《合同法》、《担保法》等现有法律的规范和保护，与直接贷款给地方政府的空壳代理公司比较，担保是完全落实的，风险小得多，信用保障有效得多，可以得到高质量的债权，以控制信用风险。七、 完善法律，使地方政府负债合法化地方政府的负债有其合理性，相关债权人的权益应当受到法律保护，而地方政府的负债行为也必须规范、有限度。因此，完善我国的相关法律体系，是必要而且迫切的事情。通过法律规范，既允许地方政府合法负债，使国内外债权人的权益得到保护，同时也对地方政府的负债制定规则，规定限度，防止其不负责任地盲目负债。首先，《预算法》和《担保法》的相关条款应当修改。《预算法》要对地方财政的赤字问题、负债问题、赤字和负债与财政收入、支出及具体收支科目的比例关系等问题作出明确规定。《担保法》应该把行政机关对外担保和国家的中央及地方财政对外担保区别开来。即使如此，要达到上述立法效果，仅仅修改这两部法律还是不够的，
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