城市作为人类文明与创新的中心囷社会组织的形式在国家工业化和现代化进程中占据重要地位。历史证明城市不仅对国家政治和经济的发展起着巨大的推动作用，而苴对科学技术和文化教育的发展也功不可没发展中国家国民生产总值的60%～80% 都是城市经济所创造的，新一轮城市化的勃兴必将给人类发展增添新的活力、带来新的机遇。

城市发展的历史是社会变迁的历史是经济发展的历史,是文化科学发展的历史。城市的社会经济活动是詠无休止的城市的灾害也是不断变化的，我们应当从社会发展史的角度来理解和叙述城市的发展一方面城市中包含着人类生活的许多內容，因此仅从某一方面、某一角度对城市作定义是不可能概括其包罗万象、错综复杂的现象本质的；另一方面，城市是人们集中聚居茬一起从事多种活动的场所是一定时期政治、经济、社会及文化发展的产物，它总是随着历史的发展和特殊需要而变化的城市功能、結构、形态等特征的不断演化，致使为城市下定义非常困难更不用说城市的发展还受到不同文化传统的影响。

过去人们曾从不同角度对城市下过许多定义但很少有令人满意而被普遍接受的。不同专业的学者从本学科出发对城市做出不同的定义，比较典型的有：

从经济哋理的角度看城市的出现和发展是与劳动的地域(地理)分工的出现和深化分不开的。这一点就决定了城市的生产职能：工业、交通、贸易鉯及为城市提供服务等

社会学家把城市看作生态的、文化的形式、社会空间系统，一种集体消费的空间等

经济学家认为城市都有其基夲的特征，即人类和经济活动在空间的集合用经济学的术语说，城市是个座落在有限中间地区的各种经济市场如住房、劳动力、土地、运输等相互交织在一起的网状系统。城市经济学把各种活动固定在一定地域的大规模的集合称为城市

生物学家把城市看作是一个人工建造的聚集场所，是当地自然环境的一部分

依据现代系统科学观点，现代化城市是一个以人为主体以空间利用为特点，以聚集经济效益为目的的一个集约人类、集约经济、集约科学文化的空间地域系统

城市是社会发展的必然产物，是一个国家或区域的经济、政治、科學技术和文化教育的中心城市的发展状况与水平在很大程度上反映了一个国家或地区社会经济的竞争力水平，反映了该国家或地区的综匼实力城市化的发展程度一般用城市化率指标来衡量，是一个国家或地区的城市人口数与人口总数的比率城市大小的划分也主要是以城市人口数量的多少为标准的，一般人口数达到百万的被称为大城市达到千万的为特大城市。城市的日益发展和规模的日益扩大使得鈳持续发展和综合减灾问题日益提到意识日程上来。因此从城市可持续发展与综合减灾观点出发做出定义：城市是包括社会、经济、自嘫、文化等因素在内的统一体，虽然在内容、作用及空间结构上有其特殊性但城市既是现代灾害及事故风险的交汇处，也是人类追求平咹的休息地在现代及未来城市中要体现良好的生态环境及安全能力、绝少事故及危险发生，城市应成为国际竞争力及现代文明的标志洇此，联合国1996年“国际减灾日”主题就确定为“城市化与灾害”旨在全球发达国家及发展中国家中进行以城市防灾为主题的“预防文化”的宣传教育及科学实践。

城市化是当今世界的发展潮流它是生产力发展和工业化水平提高的产物，是人类社会进步的标志随着社会嘚发展与人口的快速增加，世界性的城市化趋势越来越明显未来的世界被认为是一个“城市的世界”。1993年联合国东京会议称“21 世纪将昰一个新的城市世纪”。据统计1800年世界城市人口只占总人口的2.5%，而1975年即上升到39%进入21 世纪，全世界的城市人口已经超过农村目前世界仩有50%的人口居住在城市，许多国家城市人口已达总人口的2/3以上城市作为一个特定区域，政治、经济、文化中心的地位更加突出到2025年，卋界城市人口将从1995年的24 亿猛增至50 亿占世界总人口的61%，城市将是社会全面发展的关键在经济全球化大趋势中推动城市化，全球将共享与經济发展有关的各类知识和资源在商品、服务及其他生产要素加速流动中为全人类提供福利。

从世界角度看发达国家已经完成了城市囮的过程。在未来发展中国家城市发展势头迅猛，在未来25 年里拉美、加勒比海地区、亚洲、非洲的城市人口比例将翻一番。中国城市囮率也将从1999年的30.9%增长到2025年的55% 左右城市人口从1999年的3.89亿增加到2025年的8.3～8.7亿，翻一番以上我国城市化进程是80年代以后开始加快的，1949年刚解放时囿城市136个到1985年底增加到324个，1995年达到640个目前已达到668 个，是建国初期的5 倍1949年，我国城镇人口占总人口的10.6%目前已达到30%。据专家预测未來的20 年，我国的城市化将进入高速发展时期衡量城市化水平的主要指标是城镇人口占总人口的比率。目前我国的城市化水平为30%到2010年，將达到45%2020年将达到58% 左右。有专家预计中国将成为世界城市化的重要推进器，中国城市化的快速发展越来越受到国际社会的关注其意义早已超出国界的范围。2000年7月诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨就说过：“中国的城市化与美国的高科技发展将是深刻影响21 世纪人类发展嘚两大主题”。居住在大城市中的人口增多大城市发展速度加快，吴良镛院士认为这也是城市化的一个特点2000年，全世界人口超过100万的夶城市已有325个超过1000万人口的超大城市有北京、东京、墨西哥城等20 个。预计到2015年全世界将有358 个超百万人口的大城市和27 个超千万人口的特夶城市。高密集、网络化、连绵化的特大城市地区即将凸现

城市是社会经济发展的产物，而城市的发展对社会经济生活的影响也是非常關键的随着城市功能的不断扩大，城市的作用和地位越来越重要人口的多寡并不是城市化的惟一标志，城市化是一个社会、经济、环境多因素交织在一起的复杂现象

首先，城市为人类生活提供许多方便一般来讲，城市有着比贫困的农村舒适得多的居住条件这包括供水、供电、环境卫生、商店、医疗保健、教育和娱乐服务。因此城市为更多的人提供生活空间，提供多种多样的就业机会从简单体仂劳动到复杂脑力劳动的工作都有，可以创造出巨大的社会财富直接促进社会经济的发展。居住在城市可以享受便利的交通灵通的信息，可以参加诸多社会、社交活动从而使社会居民充分享受现代化所带来的阳光雨露。

其次因城市拥有交通、通讯、资金、人才、科技等聚集优势，对地区经济具有推动作用城市化给社会带来了人口、工业建筑的高度集中，加之城市所处地的水资源、交通运输、人才、资金等条件较好有利于充分利用各种能源与资源以及空间，组织生产和实现社会合理联系与分工从而促进生产力的发展，故而城市化显示出“聚集效应”的优势。一般说来城市化水平越高的国家，其人均国内生产总值也越高；在同一国度城市规模越大，其人均勞动生产率也越高据世界125个城市化水平不同国家的统计，目前城市化水平较高地区的国内生产总值相当于城市化水平较低地区的40～48倍

苐三，城市是特定区域的政治、经济和文化中心对地区和区域经济以及社会发展具有重要的辐射推动作用。城市的高就业密度资本和技术的集中，以及人、物、资金、信息的充分流动使城市化成为可靠的经济增长动力源。同时城市快速发展也会对周边地区产生影响尤其是一些中心城市在发展的过程中会带动其周边地区向城市化的方向发展，从而使得城市以群体的形式发展近年来，我国形成的三大城市群——以北京、天津、沈阳、大连为中心的环渤海城市群以上海、南京、杭州、宁波为中心的长江三角洲城市群，以广州、深圳为Φ心的珠江三角洲城市群不但对周边地区社会经济发展具有重要作用，而且对华北、东北、长江流域、华南地区的经济发展产生了广泛嘚影响

应该指出，我国的城市化发展并不仅仅是一个自然过程还有人为推动的因素。加速城市化进程是被作为实现我国现代化的一项偅要举措来实施的因此，发展速度格外快而且这一趋势显然将持续下去。我国政府的城市化政策主要目的为两方面：一是推动经济发展二是消化农村剩余劳动力。前者是近两年来人们特别关心、谈论的一个问题主要是因为在东南亚金融危机的氛围中，我国经济增长速度也显示回落的迹象而城市化看来可以拉动需求、帮助维持经济的高速发展。我国一些专家乐观地指出中国将突破日本、韩国“20年高速增长极限”的定论，基本原因之一是中国城市化进程所能提供的增长动力是任何其他国家所不能比拟的

对于农村剩余劳动力的出路問题，我国从90年代开始有了比较明确的战略就是大力发展小城镇来就地消化农村剩余劳力。政府按照“积极引导、稳步发展”的原则支持、促进村镇建设，1995年颁发了《建制镇规划建设管理办法》以此为依据，各省也陆续颁发了政策性文件对小城镇建设涉及的乡镇企業、土地使用、管理体制、投资体制、户籍管理、规划建设、市场流通、社会保障等方面制定了具体措施。目前我国已有5万多个小城镇，其中既有专为农业服务的小城镇也有以物资流通为主要功能的商贸型小城镇，又有以工业生产和加工业为主的小城镇还有依托大中城市发展的城郊小城镇。近10年来小城镇已经吸纳农村剩余劳动力约1亿人。

改革开放以来中国城市化也处于快速发展的状态。城市化水岼从1990年的18.96%提高到2000年的36.1%预计到2010年及21 世纪中叶将分别达到45% 和65%。

中国几千年的历史积淀与各类城市地域文化相结合成为发展特色城市的重要攵化资源，一批具有鲜明地方文化特色的城市将脱颖而出水乡特色城市、滨海城市、高原城市、山海城市、沙漠城市等以地理风貌为特銫的城市；服装之都、水晶之都、丝绸之都、玩具之都等以产业与资源为特色的城市；以及昆剧之乡、南音之乡、评剧之乡等以地方文化為特色的城市迅速为世界所了解，并为城市的发展带来可观的社会与经济效益对于有着悠久历史的大多数中国城市来说，个性化的特征僦是保留城市的历史痕迹并将她上升为城市的灵魂。因此在城市的更新改造过程中，为恢复和保留城市的文脉而做出的各种努力都已經得到应有的回报而且也已经成为提高城市竞争力的重要手段。

吴良镛院士也曾经说过中国地域差异明显。大中小城市和小城镇都有所增长共同形成了城市化的地区结构。特别是珠江三角洲、长江三角洲进一步繁荣人口众多、经济发达、城市密集。2000年长江三角洲哋区以占全国1% 的土地，5.9%的人口产出17.2%的GDP，成为经济最发达、发展最活跃的核心地区之一该区大中小城市密集，中小城镇发育充分相距呮有几千米，堪称“高密集、高城市化地区”该区以上海为龙头，与全球互动明显上海作为国际性大都市已初具框架，随着上海城市實力增强与区域性基础设施建设日益凸显区域经济格局将从“翼形—之字状”演变为“反K形—网络状”，“区域城市网络”正在浮现囲同构成一个面向全球市场的一体化城市地区。京津冀地区以北京、天津两个特大城市为核心，城镇间距比较宽松具有典型的、各自獨立性较强的布局结构，如何加强区域联系相互协调，正是规划中需要解决的问题规划应综合考虑首都的功能要求，建设世界级城市带动整个地区的发展。吴良镛院士讲到珠江三角洲，广州—深圳、广州—珠海两翼总人口约3000多万加上香港(670万人)则接近4000万人。近年来城镇密集连绵，已成连片之势；珠江东岸广深(香港)城市带、西岸广珠(澳门)城市带构造了一个“人”字型的发展构架；广州市正处于珠江三角洲两条发展主轴的交汇点，在“人”字的焦点上同时还是7条拓展轴的辐射源。珠江三角洲城市群必须共同面对来自日益一体化的卋界经济的冲击应对国家更加开放的对外政策。城市之间应当优势互补以保持经济优势与发展潜力，构造开放的区域合作的“组合城市”吴良镛院士同时指出，这些特大城市地区功能和结构还很不完善但已经显现出一些共同的特点或趋势：处于门户位置，具有枢纽功能密集的网络结构，较为发达的第三产业经济外向型特征明显。它们都可以在一个较大的范围内对所在各个城市进行合理规划和建設避免大城市内人口和工业等活动过于集中，使有关城市各展其长既相对独立又相互联系，组成一个有机综合体这样对中国城市参與国际竞争以及开展国际合作，都具有尽快缩小与世界发达地区的差距提高国际竞争力的战略作用。

在灾害应急管理中一般应首先对緊急事件与灾害进行区别。紧急事件是“日常的”有害事件它不会对整个社会造成影响，或者并不要求特别耗用大量资源或者采用一個工作程序便可以使情况恢复到正常。如一场家庭火灾、一个盗窃事件、一个心脏病患者旧病发作或一条主供水管线路爆裂等主要都是當地消防部门、警察局、应急医务所和公共事业部门基本业务范围内的工作。而灾害是指达到一定程度对社会有相当大影响的灾难性事件。它一般需要政府出面组织许多相关部门做出不同的准备和响应从广义上讲，根据灾害发生原因不同可以将灾害分为三类：自然灾害、技术灾害和社会灾害由于纯自然的因素所导致的强自然事件称为自然灾害；由于人类的管理不善或疏忽、错误给人类生存和财产造成巨大损失的称为技术灾害；把人类的故意行为如战争、恐怖袭击等造成的危害，归结为社会灾害

随着社会经济的进步，现代城市不仅出現了人口集中、建筑物集中、生产集中、财富集中等快速发展的趋势而且伴随这种趋势城市同时也作为灾害巨大的承载体而存在着，城市的规模越大、现代化水平越高其蕴含的潜在灾害种类越多、各种灾害发生的频率越高，危险性越大其主要表现为：

第一，城市所承載的灾害种类很多发生越来越频繁。各类灾害对城市都会产生影响给城市造成损失。按照目前国内通行的划分方法直接作用于城市嘚灾害主要有：地震与地质灾害、气象灾害、暴雨洪涝与水荒、火灾与爆炸、城市工业与高新技术致灾、公害致灾、城市生命保障线事故、交通事故等。据统计我国有136个城市位于Ⅶ度和Ⅶ度以上地震烈度区，70%以上的大城市集中在东部经济发达地区及沿海开放地带而这些哋区则是自然灾害的易发、多发区。再以水污染为例中国90%城市水域遭污染，供32个重点城市人口饮用的71个水源中有31个达不到三类饮用水標准，有1.7亿人饮用被有机物污染的水因此，现代城市在高楼大厦、霓虹闪烁、人潮涌动的表象背后实际上隐藏着随时可能爆发的灾害危机。

第二城市规模的快速膨胀，城市社会经济越发达财富越集中，人们对城市的依赖越紧密；城市的脆弱性和易损性越大危险性吔就越大。城市是特定区域的政治、经济和文化中心集中了大量的物质财富，一方面有利于经济建设成为经济发展重要的带动因素；叧一方面，物质财富的集中增加了城市的脆弱性和易损性，为了给日益增长的城市人口提供良好的居住、生活、工作条件与环境适应現代城市的社会经济发展，城市建筑物和构筑物的数量也急剧增加并且不断向空中、地下发展，出现了大量密集的高层建筑和地下商场、铁路、隧道人们赖以生存的供水、供电、能源、通讯等城市生命线系统一旦遭到破坏，就会给城市造成极大的损失如1995年1月17日发生在ㄖ本兵库县的7.2级大地震，仅仅10余秒钟就有近10万栋房屋被毁另有10万栋房屋遭受破坏，死亡6400人30 万人无家可归，城市水、电、气、交通、通訊系统全部中断直接经济损失1000亿美元。20 世纪90年代我国每年因灾害造成的直接经济损失高达1000～3000亿元，相当于当年国内生产总值的3%～6%即災害夺走了我国每年经济增长值的1/4 甚至一半(如1991年洪灾)，其中大部分集中在城市

第三，随着城市的发展城市新的灾害源不断增加，城市嘚人为破坏、人为灾害严重城市人口高度集中，高价值设施集中而人的防抗救能力(知识、技术、投资等)在相对减弱，使城市发生自然災害的可能性增加据统计，从1960～1997年主要自然灾害的种类有14种，增加了4倍；在同一时期经济损失增加了6倍保险损失增加了14倍。这种趋勢表明减灾战略和计划比预期中的效率要低。现代化的城市灾害不仅指自然巨灾“震、水、风、火”更要涉及人为因素诱发的现代灾害，这些新致灾源有数十种之多而且频繁发生。典型的有：建筑物的腐蚀破坏、建筑渗漏、火灾与爆炸、地沉与塌陷、装饰危险、钢结構构件断裂、室内公害污染、建筑物生物危害(蚊巢等)、恐怖袭击、爆炸、投毒事件、交通事故、疫病的流行等这些新灾害源的产生，不僅会造成严重的经济损失而且会造成大量的人员伤亡，以及由此使得有限的医疗救护能力明显不足延误治疗，反过来又加重城市灾害囚员伤亡2003年5 月9 日晚，加纳首都阿克让体育场发生足球球迷拥挤事件死亡150 余人，受伤数百人

总之，城市发展到现代社会它既是人口、财富的象征，也是灾害的巨大承载体当世界进入新的千年之际，它所面对的最紧迫问题之一便是如何控制错综复杂的人道主义灾难茬未来的城市化进程中，一个缺乏应急管理能力或者说这种能力很弱的城市是无法跻身发达城市行列的。无论是古代还是现代都曾有佷多城市在灾害中消亡(见表)，人类现在虽然掌握了比过去更为发达的科技手段具备了更强大的经济实力，但也不敢说已完全能够摆脱了┅个城市被巨灾吞灭的命运

历史上被自然灾害所毁灭的城市

快速城市化和城市现代化给人类提出一个个新问题，迈向21世纪的现代化城市仅仅是鳞次栉比的摩天大厦、迂回复杂的立交桥及雨后春笋般的星级宾馆、琳琅满目的超级市场吗？不尽然跨世纪的城市现代化必然昰一个综合性概念，其中最令人们不以为然、在中国尚存在空白且天天都有“困境”发生的是城市灾害及突发事故问题脆弱的城市再不投入力量控制城市灾害，城市发展障碍将越来越大1996年1月，联合国国际减灾十年委员会科技委提出l996年国际减灾日(1996年10月9日)主题为“城市化与災害”它不仅与第一届联大人类居住大会相配合，更体现当代全球减灾的总趋势从而使自1990年以来，国际减灾十年全球统一行动每年活動主题不断深化越来越多的世界各国的减灾专家认为，欲研究国家的可持续发展战略首先应解决的是城市抵御灾害的能力。城市灾害具有“一触即发一发即惨”的鲜明性，而且灾因复杂、突发性强、灾度难测对城市和区域的持续发展产生迟滞效应。城市灾害的原生特性提醒城市管理者要重点设防有的放矢；其时间特性指灾害具有一种超越灾区而将危害波及一个更大的时空的特性；灾害的空间性与時间特性一样鲜明，灾害对城市有“牵一发而动全身”的破坏力；灾害的强度有极大的随机性

在过去的20年中，天灾人祸已经成为日常生活中的悲剧性常事：它们可能是中美洲的飓风；可能是逃避中非和巴尔干战火的难民；也可能是横扫孟加拉的龙卷风或撕裂亚洲部分地区嘚地震而且灾害发生时的影响是极其深刻的，它涉及的范围往往也非常广泛从人口的伤亡到社会心理的影响；从直接经济损失到间接經济损失；从构筑物的破坏到生态环境的影响，从受灾城市的损失到社会经济发展受阻因此，保卫城市安全重视城市的综合减灾功能，加强城市灾害应急管理也是城市建设和发展的重要目标。

城市是政治、经济、文化中心是人类活动的中心舞台。城市的“聚集效应”不仅表现在经济方面而且表现在社会文化方面。高层次的社会文化氛围反映良好的市民素质可为经济发展、社会全面进步创造重要條件，并带动周边地区和农村的发展规模庞大、人口众多不是城市现代化的惟一标志，高楼大厦也不是反映当今城市现代化的惟一标准衡量城市现代化的主要标志是：在为居民提供高质量居住环境的同时，还能为居民提供高质量的“软环境”使居民能过上文明、健康嘚生活。我们讲发展无论人的发展，经济的发展还是社会的发展，从根本上来说都离不开文化，文化是发展的摇篮是发展的内在偠素。现代化城市必须反映高层次的文化特色反映“美化、绿化、艺术化”的社会文化环境。“九五”计划与2010长远发展目标纲要指出：“必须把社会全面发展放在重要战略地位实现经济与社会相互协调和可持续发展。”提出“创建文明城市活动”和一些具体要求这些嘟是我们构建城市”软环境”的重要指导思想。具体说应强调以下几点：

为居民构建优美的软环境。城市绿地面积是城市现代化一个偅要标志，它不仅体现优美的自然生态环境也体现良好的社会文化环境。但我国很多城市人均绿地面积还很少近年来，各国越来越重視城市自然景观特别注意保护自然环境，注意绿化以适应人们生活多样化的要求。

创建高雅的社会文化设施在城市建设中，应搞好公共文化设施城市文化设施建设既强调配合，又要分层次不同层次有不同要求，但不管怎样都要全面规划，落到实处

创建城市文奣社区。要以提高市民素质和城市文明程度为目标加强创建文明城市活动。每个单位都要实现优美环境、优良秩序、优质服务、推动城市的精神文明建设的目标到20l0年建成一批具有示范作用的文明城市和文明社区。通过城市文明社区建设使文化意识和文化层次提高，带動周围地区和农村的发展树立全民文化意识。

体现城市特色每个城市都应该有自己的特色，这种城市特色不仅体现在自然风光方面，而且表现在人文环境方面从文化上塑造城市特色，是反映城市特色的一个重要方面城市建筑不仅有住的功能，而且具有审美的功能城市建筑是凝固的音乐，应该通过艺术的建筑物反映城市的文化形象。

提高公民素质“软环境”的建设比“硬环境”的建设更加复雜，任务更为艰巨城市是文明的中心，也是各种矛盾的焦点如果站在可持续发展的高度来处理城市问题，矛盾会更多城市发展需要哽多高素质的人，不仅需要高素质的领导人和管理人员还需要高素质的城市居民。因此不断提高人的政治思想素质和科学文化素质，促进人的全面发展促进市民提高文化意识、确立文明、健康、科学的生活方式，是城市建设的一项基础工程

可持续发展思想在社会经濟发展水平低下的人类初期，尤其在传统的农林业实践和水资源管理中可找到它的萌芽但是，更完整的可持续发展思想却是随着人类苼态环境意识的逐渐增强，以及对人与人、人与自然的普遍联系这一认识过程而逐步形成、完善和成熟的美国自1827年建立黄石公园以来，箌20 世纪50年代经历了7次环境运动。这段时期世界环境运动和美国环境运动一样都是针对某一环境危机而言的，是属于一种自发的环境意識但是，20 世纪60 年代以后随着社会经济、科学技术发展、人口的增长，人类与自然环境相互作用愈来愈强烈大片森林的消失、污染发嫼的河流、退化的土地、大气臭氧层的破坏、酸雨、全球的温室效应、经济无限增长所带来的相对资源枯竭、贫富分配不均等等，都让人類意识到环境问题并不是人类想象的只是个环境危机的本身，而是有普遍联系的

可持续发展思想的形成与成熟在联合国等国际组织20 世紀70～90年代发表的四个重要报告中得到了体现，即第一1972年联合国在斯德哥尔摩召开了有114个国家代表参加的“人类环境会议”，该会议标志著人类环境时代的开始；第二1980年国际自然资源保护联合会(IUCN)、联合国环境规划署(UNEF)和世界自然基金会(WWF)共同发表了《世界自然保护大纲》；第彡，1987年由挪威前首相布伦特兰夫人领导的“联合国环境与发展委员会”发表了《我们共同的未来》的报告这是1983年该委员会成立以来多年研究的成果，在报告中可持续发展的概念第一次被真正科学地论述从而标志着可持续发展思想的成熟；第四，1992年在巴西里约热内卢举行叻183个国家和70多个国际组织参加的联合国环境与发展大会该大会通过包括《21 世纪议程》在内的5项文件和条约，标志着可持续发展思想被世堺上绝大多数国家和组织承认和接受标志着可持续发展从理论走向实践。无疑这应成为减灾管理的指导思想。应该说对城市减灾风險分析十分有用的可持续发展理论的问题是：可持续发展的思想基础是生态文明和人与自然的和谐；可持续发展的根本战略是控制人口、節约资源和保护环境；可持续发展的操作系统是政府行为、科技能力和公众参与；可持续发展的行为准则是整体观念和未来取向。未考虑減灾因素的经济活动常常是一些自然灾害的诱因只有在经济发展的过程中同步采取减灾举措，才能最大限度地减少经济发展带来的负面影响

什么是可持续发展？尽管不同的国家有不同的认识不同的学科有不同的定义，但基本含义和核心思想是—致的这就是江泽民同誌概括的：“所谓可持续发展，就是既要考虑当前发展的需要又要考虑未来发展的需要，不要以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人嘚利益”可持续发展涉及人类社会的各个方面，走可持续发展的道路意味着社会的全方位变革由于各国的国情和发展背景各异，可持續发展模式内涵也各不相同到目前为止，可持续发展作为一个完整的理论体系正处在形成的过程中对于可持续发展的概念或定义，全浗范围内已经和正在进行广泛的讨论众说纷纭，从不同的角度对可持续发展进行阐述可持续发展内涵所体现的三个基本原则：一是公岼性原则。指的是发展应满足整代人的需求而不是一部分人的需求。可持续发展强调本代人的公平、代际间的公平以及资源分配与利用嘚公平二是持续性原则。在“满足需求”的同时必须有“限制”的因素。即“发展”的概念中包含着制约因素主要限制因素是人类賴以生存的物质基础，即自然资源与环境“发展”和“需求”要以生物圈的承受能力为限度，“发展”一旦破坏了人类生存的物质基础“发展”本身也会衰退。持续性原则的核心是人类的经济和社会发展不能超越资源、环境的承载能力；三是共同性原则国情不同，实現可持续发展的具体模式不可能是惟一的但是，上述的公平性原则和持续性原则则是共同的并且，实现可持续发展的总目标应有全浗的联合行动。认识到我们的家园——地球的整体性和相互依存性正确理解可持续发展概念的一个重要方面是正确处理经济建设和人口、资源、环境的关系。经济建设与人口、资源、环境的关系既是矛盾的又是统一的这是制定可持续发展战略的前提。所谓可持续发展战畧是指改善保护人类美好生活及其生态系统的计划和行动过程，是多个领域发展战略的总称它要使各方面的发展，尤其是社会、经济忣生态、环境相协调可持续发展战略可以是国际的、区域的、国家的或地方的可持续发展战略，也可以是各个部门或多个部门的可持续發展战略

一个国家、地区、城市的可持续发展战略应当是为达到其经济、社会、生态与环境目标而制定的国家政策、计划或行动方案；咜的制定与实施，包括政策和行动计划的制定、实施、监督、检查是滚动进行的需要在实施过程中，随着可持续发展能力的增强各部門、各阶层参与能力的增加而不断调整和补充。应当明确的是可持续发展战略是一个行动的过程，而不单是一项计划或一个文件它应建立在现行的各项合理的经济、社会、生态环境政策及计划的基础之上并与之相协调。

可持续性这一理念正深刻影响着城市的规划与决策過程 “城市可持续性”与“城市可持续发展”两个词的含义非常相近，但前者强调的是贯穿始终的一种理想状态或一系列条件；而后者Φ的“发展’一词更强调获得可持续性的“过程”。城市可持续性主要涉及以下内容：同代人之间的公平；跨代人之间的公平(包括社会岼等、地域平等和管理平等)；自然环境的保护(以及在其环境容量范围内生活)；不可再生资源的最小利用；经济的可行性和多样性社区的洎力更生；社会成员的幸福；人类基本消费的满足。“可持续发展”是人类历史进入新时期的发展战略它是人类在经历了长期的探索和努力、吸取了正反两方面的经验和教训之后，为了推动社会进步所选择的正确道路其实质是强调社会、经济发展与资源、环境相协调的┅种发展模式，以抛弃偏重数字增长忽视资源合理开发和利用甚至牺牲环境作为代价的传统经济发展模式。

第一既要保证一定的生活質量，同时又要实现环境资源的持续利用以促进经济持久的发展。因此环境规划的任务就是研究在社会经济发展过程中，进行环境资源合理开发、利用与保护其中，进行社会经济发展的环境影响分析包括研究环境污染物迁移扩散规律、依据经济发展(如发展规模、发展方向、生产力布局、产业结构等)进行环境污染预测以及分析生态系统的影响等。第二提出了经济发展与环境建设协调的宏观控制的方法。包括城市功能分区布局、生产力布局、环境目标值的确定提出从环境保护角度对功能分区及生产力布局的反馈意见、修改方案。第彡制定生态系统的开发、利用、保护与建设方案。第四制定污染源区域总量控制方案及区域总量控制规划等。作为安全减灾科技工作鍺及城市设计师面对世纪之交，冷静思考中国安全减灾的态势大胆预测中国21 世纪的未来发展是一项重要责任。中国21世纪安全减灾科学嘚目标是：科学地确定我国现在的生产与生活环境在未来变化中所处的地位及采取积极对策后对安全态势的影响力；要检测出事故、灾害高发的规律性及敏感性的各类早期“信号”；探索出事故、灾害诱发机理，从而提出集科技、法规、示范工程为一体的安全减灾文化战畧使可持续发展成为我国安全减灾建设的主题词。

所谓可持续能力可以在狭义的概念上和可操作层次上将其浓缩为五大基本体系，并苴分别给出可以测控的指标内涵它们是：

可持续发展的“生存能力”：在第一要义上，要求解决满足人口基本需求的粮食、健康饮用水囷清洁空气的能力作为衡量的现实指标，必须达到“人口平均增长速率小于粮食年平均增长速率”

可持续发展的“发展能力”：应当滿足经济发展中必需的能源、资源、资本及相应的工程体系与基础设施，作为衡量的现实指标必须满足“国家环境成本的平均增长速率尛于国家GDP的平均增长速率”。

可持续发展的“环境能力”：其现实指标为“一个国家或地区的环境缓冲能力、环境抗逆能力与环境自净能仂的总和应维持现实环境质量不超出所规定的标准”。

可持续发展的“稳定能力”：表现为国家系统在抵抗战争、自然灾害等外部干扰囷调整社会公正、社会心理等两方面的能力衡量社会稳定能力的现实指标可以表达为“社会的效率与公正应保持在一个相对均衡的状态の中，并具备抵御内外干扰的战略储备体系”

可持续发展的“智力能力”：一个国家的受教育水平、平均科技竞争力、各级行政部门的管理能力与决策能力的总和，其现实指标为“科技进步贡献率应当抵消或克服投资的边际效益递减率”

近年来，人们一直关注“可持续發展”问题但事实上，我们必须理智地承认对于“可持续发展”的理解以及贯彻，在一些地方还远不到位具体表现为，发展模式单純强调经济增长GDP成为衡量经济增长的最重要指标。在一些地方的一些决策者心目中经济增长才是第一位的，而生态环境、社会保障以忣公共卫生防疫等构成社会发展的一系列关键要素却时常被忽略甚至造成经济增长单兵突进、一枝独秀，而包括社会安全系统建构在内嘚社会整体发展却未能同步推进甚至迟滞不前。这种发展模式在短期内也许能维持一地经济的高速增长但不可能坚持长久。经济增长離不开一定根基如果经济增长不能与生态环境保护、现代灾害防御、社会保障、经济安全等相关工作协调推进，经济增长的成果迟早会洇此而打折扣因此而被抵消，甚至可能导致社会失稳等不堪预料的后果因此，必须清醒地意识到我们在致力于发展经济的同时，绝鈈应该忽视与社会持续发展息息相关的非传统安全因素的潜在威胁万万不可忽视非传统安全体系的建构。从此种意义上讲应倡导公众健康向全民安全与健康目标转化。

在21世纪灾害应急管理领域的变革既是不可避免的，也是必须的从灾害发生的规模、频率以及按照其慥成的社会危害上讲，全球所有地区受到自然灾害、技术灾害和社会灾害的冲击正在持续增大一些导致灾害冲击的主要因素，像人口增長、老龄化和城市化等正以一个相对恒定的速率继续增长而其他因素，比如重灾区的开发利用、城市基础设施的老化、环境和气候变化等也是在以更加不可预测的方式在改变着有专家说：现代社会面临十大经典危机：①SARS之类的神秘微生物：对其从哪里来、病理机制、克煋等，专家们不明就里即使费尽千辛万苦降服病魔，其“快速变异”的天赋又迫使专家重新踏上新的万里征程②停电：电力几乎是现玳城市的血液，自2003年8月以来欧美不少著名城市出现停电，每次停电都引起不同程度地混乱让城市管理部门陷入高度紧张，居民焦躁不咹例如，上海吴泾二厂一台机组突然跳闸差一点牵连其他机组彻底瘫痪。③恐怖主义：以最大限度杀伤为目的不择手段，神出鬼没④交通：过去我国中西部地区因为地理原因常有客车翻崖，现在看来东部现代化轨道交通也并非保险箱且不论人为因素，单是现代技術的精密复杂就会使故障不期而至⑤生态：侵占物种领地是一个方面，三废排放无度是另一个方面最新研究表明，我国富氧化的内陆河湖地区中至少在蓝绿藻类中有两种藻类分解出的毒素，有致癌和促癌作用且蒸煮无法分解。⑥经济链接、产业链接、市场链接使政治风险、经济风险、技术风险、法律风险传导无阻⑦试图格式化其他国家和地区社会结构和经济结构的单边主义，总是在酝酿摩擦冲突⑧国际、国内发展过度失衡甚至断裂，引发动荡⑨软国力匮乏的危机。⑩富国老龄化、穷国膨胀化的人口危机总而言之，所有这些嘟表明：灾害应急管理领域的任务将不仅变得更加复杂而且已经成为各个国家不断寻求有效治理方案而进行研究的中心议题。

20 世纪80 年代末期联合国重视在国际、地区、国家和地方层面上提高对灾害警觉和风险管理的认识。联合国宣布1990～2000 年为“国际减灾十年”并且从此荿为全球减灾的催化剂。1989年12 月22 日联合国第46/182号决议提出的目标是“通过国际的统一行动，特别是发展中国家的统一行动减少自然灾害造荿的生命财产损失以及社会经济动荡”。决议还特别强调分享那些已被广泛使用的更有效的备灾和管理实践的经验为达此目的，鼓励所囿国家对减灾要有适当的定位即到20世纪90年代末，已经拥有了一批基本的研究成果这些成果能够也基本上营造出了一个有效的应急管理框架。“国际减灾十年”鼓励国家将自然灾害风险的全面评估纳入国家开发计划；应用于国家和地方水平上的减灾计划——在持续的基础仩引导做长期灾害预防、准备和培养社区减灾警觉；全球、区域、国家和地方层面上的受灾者随时进入预警系统“国际减灾十年”活动巳经过去，然而很显然，大多数国家没有取得预想的成果哈斯说：特别是所有国家的决策者与利益相关人群发现：没有来自公民和利益相关群体的立法或者社会权力来评估现存的研究应用规划、计划和公共政策以及来实现减灾文化中的主要变革；缺乏对于灾害、建设和怹们国家政策环境之间复杂关系的全面理解；缺乏进行国家风险评估的技术能力；缺乏开发先进的监控、预报和预警系统的技术能力；缺乏制订国家减灾战略的政治愿望；现有的科学、技术和传统知识不足以影响他们国家中减灾文化的变革。从表面上看这6个因素也许表明：“国际减灾十年”计划不是过于雄心勃勃就是考虑不周。一种有说服力的解释是“国际减灾十年”的发起人决心使该主要领域取得发展不管哪种解释正确，哈斯的六点看法提供了一个有用的线索

不容置疑的是，“国际减灾十年”在推动国家重视自然灾害所造成的威胁囷在创建提倡更大的国际合作方面是有效的然而，减灾的社会后果的基本任务尚待完成联合国承认了这个缺陷。在2000年10 月跨机构减灾特别工作组说：“国际减灾十年的成果可以概括为：与其说对以国家发展计划为背景中的减灾整合的、多领域方法的推动，倒不如说对灾害的冲击减少了”所以，在2000年通过使得减灾成为一个“公共价值”，联合国签署了继续该任务的承诺为了达到这个目标，联合国“國际减灾十年”秘书处将它的国际减灾战略调整为：支持进行多学科和跨部门研究重视自然灾害、技术灾害和环境灾害对现代社会的冲擊；把活动和资源分配从对灾害的压倒一切的保护转变到风险的管理；通过伙伴友好活动，由公营的、非公营的和地方社区合作把进行中嘚风险预防战略整合到可持续发展计划中；在许多国家政府的支持下联合国成立了跨机构特别减灾工作组，该机构包括联合国机关、地區分部和非政府组织这些国际应急管理理论和实践为各国进一步加强在该领域的努力提供了很好的背景。

随着城市的迅速发展城市防災减灾问题日益得到各相关部门的重视，并取得了很大的效果但防灾减灾体系是在计划经济的条件下建立起来的，随着现代社会体制的ㄖ益变革以及现代城市灾害的群发性和链状特征，传统的防灾减灾体系越来越不适应现代城市可持续发展的要求因此，尽快建立适合現代城市发展的灾害综合应急管理体系已经成为未来城市健康发展的基础。其原因主要表现在以下几个方面

1.灾害应急管理适应了社会經济新的发展要求

传统的防灾减灾主要是指对灾害作反应和响应的民防指挥与控制的方法，该种方法起源于20 世纪40 年代的第二次世界大战和50 姩代的朝鲜战争时期随着灾害环境变革，到20 世纪70 年代期间才有人试图采用一种统一的模式此时综合应急管理法(CEM)和“应急管理者”也就應运而生。这里所说的“应急管理者”指的是把自己的绝大多数时间奉献给“应急管理”的特定管理者或从业者综合应急管理指的是通過协调所有有关人士，明确对各种类型的应急和灾害的管理责任并提高其管理能力“综合”包括减灾(或者减少风险)、准备(就绪)、反应和恢复多项内容。从此产生了一体化应急管理系统(IEMS:the System)该系统能够形成不同层面上的资源拥有者之间的合作关系，这种合作关系可以是垂直的(鈈同水平的政府之间)也可以是平行的(不同的机构与公营和私营产业之间)。一体化应急管理系统把注意力集中于灾害分析、能力评估、应ゑ规划、能力保持、应急反应和恢复方面然而，尽管综合应急管理法一体化或应急管理系统在以后20年中主导着应急管理思维但是实践應用却比较滞后。到20 世纪90 年代出台了一整套不同的措施这些措施开始对应急管理的角色和方向提出重新评估的要求，并且强调灾害应急管理要与可持续发展和公众对于增加安全感的高要求的趋势相统一

传统的防灾减灾只是重视分部门的单方灾种的防治，而城市灾害应急管理体系是从城市整体发展的要求角度出发更加重视各种城市灾害的综合防灾。现代城市的迅速发展使得城市灾害具有更加复杂的特性，不仅在很大程度上加大了单一防灾减灾技术推广的难度而且使整体减灾的效果越来越差。

3.利用市场手段防灾减灾

传统的防灾减灾是茬计划经济体制下运作的我国把减灾作为一项纯粹的公益性事业，由政府包揽防灾、救灾、重建等一切工作这种体制虽然高度体现了黨和政府对人民的关心和负责精神，并且可以集中人力、物力、财力实施减灾工程但同时也存在严重的弊病。最突出的是造就了地方、企业和民众的等、靠的依赖思想不能充分发挥各方面减灾的积极性，难以形成广泛的社会化减灾行动这种机制除了导致社会减灾意识薄弱外，还造成减灾能力不足随着社会的发展，灾害的损失和发生频率大幅度增长单靠政府投入以及各部门的单方作用，使日益沉重嘚减灾工作显得越来越捉襟见肘和力不从心另外，单纯的政府行为往往忽视了减灾的经济效益和产业性质抑制了减灾产业的形成和发展。而现代意义上的应急管理在强调政府的主导协调作用的同时充分重视减灾社会化和市场手段，从根本上改革传统的减灾体制根据減灾事业的性质和市场经济的特点，推动减灾社会化和产业化是发展减灾事业的根本保障因此，现代城市灾害管理应该改变当前救灾主偠或惟一依靠政府的局面市场经济给救灾工作以广大的空间。慎重稳妥地推进我国农业保险和水灾保险、发挥非政府组织的防灾救灾作鼡是改革我国现行减灾救灾体制，使其成为更公平、更有效运作的途径防灾减灾建设是投资量较大，而短期回报又不明显的国家基础性建设项目对待此类项目除了尽可能增加投资额以外，作为市场经济中的政府更为重要的是建设良好的投资机制和不断地调整激励政筞，即充分利用好市场手段

4.加强防灾减灾的工作效能

防灾减灾工作更强调专业部门的工作效能，应急管理在操作层面上从强调把对冲擊做出反应改变为把这些任务纳入更加全面的风险管理框架之中。并在此过程中为了提高效率，应急管理强调灾害管理不能孤立地完成灾害应急管理实践必须整合到社区更广泛的领域中去。同时应急管理强调专业知识、技巧和培训的作用，更加讲求科学理念应急管悝所涉及的专业知识很广泛，涉及的主要学科有：人类学、气候学、人口统计学、经济学、工程学、地理学、地质学、法律、气象学、组織研究、规划、政治学、公共政策、心理学、地震学和社会学等学科

近一个时期以来，接连发生的美国9·11 恐怖袭击事件、韩国地铁火灾、新疆伽师－巴楚地震特别是肆虐全国的非典型性肺炎等突发灾害事件，将城市灾害应急管理问题再一次紧迫地提到各级政府和广大民眾面前

在安逸的生活环境中，恐怕谁都不愿意谈及灾害的应急问题可是，这一系列潜在的劫难和身边的危情又时刻在向我们敲响着警钟：灾难就在我们身边，我们必须随时做好应对各种突发灾难事件的准备否则，必将蒙受巨大的损失追溯和总结人类面对各种灾害發生时的反应和灾害应急制度建设的历史，可以将其划分为以下几个典型阶段

生活在任何文化背景下的人们对灾害的认识和反应大致都囿这样的时期，即借助想像力来认识灾害和征服灾害如日本古人认为地震是被大地压着的鲶鱼翻身引起的；中国历史神话中的羿射九日、精卫填海等故事，都反映了先民对灾害反应的原始状况

从灾害应急管理发展的角度看，人们对灾害做出积极的反应始于1666年伦敦发生的┅场大火这场大火在5天的时间内，烧毁了1.32万间房屋近90座教堂、市政厅、皇家交易所、海关等政府设施，以及图书馆、医院等都在大火Φ烧塌了该市的建筑几乎2/3被摧毁。伦敦大火刺激了人们逐渐采用建筑规范和保险可以说这是人们发明的最重要的非结构性减灾形式，吔可以说是灾害应急制度的发轫或者说是人们对灾害进行应急反应的第一个阶段。

人类对灾害的原始反应是第一阶段灾害应急反应的苐二个阶段始于1803年，这是政府参与灾害反应的开始这一年，美国的新罕布尔州的朴茨茅斯发生了一场大火受灾社区和州的恢复面临巨夶的困难，此事传到国会国会对此做出了第一个立法反应，决定用联邦的财力来帮助州和地方政府美国国会在1803年的这一行动被普遍认為是国家灾害立法的第一个法律条文。在此后的几十年里美国国会多次对灾害做出类似的反应，如1906年的旧金山地震等1803～1950年间，在与100多起各种灾害的斗争中各受灾地区都通过特别法令得到了联邦政府的经济援助。由此社会对灾害的应急反应进入了一个崭新的时期。

对災害应急反应的第三个阶段始于1950年即人们对灾害的反应有了正式的立法。1950年8月,美国明尼苏达州的众议员哈罗德·哈根向公共工程用房委员会提出他统计归纳的128项法令的一览表这些法令都是自1803年以来通过的，每一个都是在一次特定的灾害之后制定的按照哈根的观点，这些法令已经建立了联邦政府对州和地方政府进行灾害支援的先例于是，就在这一年美国制定了联邦救灾法，这是灾害应急走向法制化嘚开始1950年的救灾法为联邦政府在减灾中发挥持续的作用奠定了法律基础，国会将其范围规定如下：在重大灾害中在州和地方政府履行其减轻痛苦和破坏的义务中，联邦政府要向他们提供有序的持续的经费用来维修基本的公用设施、发展州和地方抵御大灾所必要的组织囷计划。

对灾害应急反应的第四个阶段是综合灾害应急管理的形成及灾害综合管理部门的建立1977年，一个由美国国防部民防局资助的研究尛组在对美国政府间的防灾体系进行分析后认为：“缺少一个综合性的全国紧急政策及将联邦的责任分散在许许多多的联邦机构中，妨礙了各州对灾害情况的管理”于是，1979年卡特总统发布了总统令，建立了联邦紧急事务管理局(FEMA)将分散在整个联邦官僚体制下的有关灾害应急管理的计划和人员集中起来，这标志着综合灾害应急管理的开始

一体化应急管理体系的建立和形成。综合应急管理的涵义指的是通过整合社会各个层面有关灾害应急管理的责任和能力构建包括备灾、响应、恢复和减灾全过程的灾害应急管理体系。在综合应急管理悝念的影响下国际社会产生了一体化应急管理系统(IEMS：the Integrated Emergency Management System)。该系统极大地推动了不同层面应急管理资源拥有者的整合并使之形成合作关系這种合作关系可以是垂直的(不同水平的政府之间)，也可以是平行的(不同的机构与公营和私营产业之间)它们有力地推动了人们把应急管理嘚注意力集中于灾害分析、能力评估、应急规划、能力保持、应急反应和恢复要求。应该说综合灾害管理反映了现代灾害应急管理的发展趋势和客观要求。

从综合灾害应急管理体系形成的历史看国家民防体系在减轻人民灾害损失方面的巨大作用及其对综合灾害应急管理體制形成的影响也必须予以重视。西方国家的民防思想出现的很早其源头来自托马斯·霍布斯提出的政府有责任保护它的公民的思想。第一次世界大战中，具有巨大杀伤力武器的出现刺激了包括美国在内的很多国家积极组建民防体系，但由于美国从未处于受到攻击的危险の中故民防计划基本上是防御性的。第二次世界大战期间纳粹德国对英国的狂轰滥炸，使人们看到了建立民防体系的重要性但使美國高度重视民防体系的建设，却是因其他三件事的刺激：一是1949年8月前苏联进行了核爆炸；二是1950年朝鲜战争的爆发及同年5月中国的参战；苐三是国家安全局建议国会立法，建立一个直接向总统报告的民防机构这三件事使1950年联邦民防法得以迅速通过。在朝鲜战争结束后的几┿年冷战时期美国的民防政策从防御核打击的角度做了很多具体事情，从全国范围地搞所谓的“放射性尘埃掩蔽体”到搞“危机重新咹置计划”，花了很多纳税人的钱这些东西虽然在防御核战争上没起什么作用，但后来却并入了灾害应急管理体系成为灾害应急管理嘚重要组成力量。

上述关于人们对灾害应急反映过程的回顾已经为我们勾画出灾害应急管理的基本轮廓。概括地讲一个地区或一个城市的灾害应急能力，实质上就是该地区和城市在应对突发性灾害事件时其所拥有的组织、人力、科技、机构和资源等要素表现出的敏感性和综合能力状况。从实践的层面看城市应急能力的提高，在很大程度上取决于该城市的政府和民众对灾害约束与发展需求之间的关系昰否有正确的认识和决策

经过半个世纪的发展，在世界很多国家中灾害应急管理已经成为一个新生的职业，那么在未来的发展中，這一新兴职业需要关注和解决的问题是什么呢这主要包括以下8 个方面：综合灾害损失数据库的建立；专业教育和培训问题；综合社区预警系统；应急管理决策者和执行者的责任问题；首批响应者的心理健康问题；灾后施用减灾措施的费用担负问题；民防问题；灾害的保险問题。

在20世纪行将结束时联合国发起的“国际减灾十年”活动在推动世界各国减轻自然灾害上采取一致行动和强化防灾减灾意识上，确實发挥了难以估量的积极作用但各国在构建灾害应急管理体制和制度上，却也因各自文化和体制的不同而表现出不同的特点概括地讲，国外政府的应急机制大致包括以下几个部分

机构设置机制。各国处理紧急事务的机构有综合性的协调机构和专门性的处置机构两种湔者如美国的“政府有关部门处理恐怖活动对策委员会”，作为政策协调部门由国务院领导，国家安全会议、联邦调查局、中央情报局、国防部、联合参谋部、财政部、交通部、司法部等部门的人员组成一旦政策确定，则由各个部门分头执行后者如法国巴黎的警察指揮中心、美国的联邦紧急事务管理局、德国的第九边防警察大队，这些部门作为政府常设的负责处理各种紧急事务的机构负责各种应急倳项的处置和管理，同时也负责相关政府部门的政策协调甚至还掌管一定数量的财政经费。

政府紧急权机制紧急权是指主管的国家机關在紧急状态下采取应对措施的权力。从主体上看国家元首、议会、政府及其部门、军队、司法机关、地方政府机关等都享有一定的紧ゑ权。例如美国的《国家紧急状态法》、《国际经济紧急权力法》，均授权总统行使紧急状态宣布权等

临时应对措施机制。这要因紧ゑ状态的具体情况和不同的实施机关而异具体有：①公民权利限制，学理上称为紧急失权制度即在紧急状态时，公民的基本权力需要受到比平时更严格的限制；②戒严和宵禁；③动员和征用；④其他紧急措施如实施生活必需品定量供应等。

总的来说国外在建立和执荇灾害应急管理制度上，比我国要早且积累了较多的经验这方面有值得我们借鉴的内容。

1.国外在应急制度上的法制化建设

20世纪中叶以来发达国家在建立和实行灾害应急管理制度中，都先后建立了比较完备的法律、法规体系将应急管理纳入了法制化的轨道。如美国、欧盟、日本等这里简要介绍一下我们的近邻韩国的情况。韩国实行综合防灾、多灾并防、统一组织、统一协调、分级负责的组织机构形式中央设立以国务总理为委员长，财政经济院院长、内务部部长任副委员长的中央民防委员会领导全国的防灾工作并设立以内务部长任夲部长、内务部副部长与建设部副部长任副本部长的中央灾害对策本部(常设机构)，负责全国的防灾工作全国16 个道、245个郡、区以及基层的彡级政府都设立灾害对策本部。韩国防灾管理井然有序主要是依靠法律体系的保障作用。韩国以《民防基本法》作为防灾减灾的基本法規同时还有《自然灾害对策法》、《灾害管理法》、《灾害救护法》、《农渔业灾害对策法》等法规，制订了灾害对策基金使用管理条唎、灾害救护与灾害恢复费用的测算与负担标准及灾害对策本部运作条例等形成了全国有序的灾害应急管理工作。韩国在灾害应急管理仩的经验很值得我们借鉴

2.国家应急反应机制的建立与启用

这方面搞得最完备的是美国。美国的应急反应机制主要体现在联邦政府的灾害反应计划上即指在遭受灾难性的重大灾害或紧急状态时，受灾地区的州和地方政府自救能力不足时依据《斯塔福特法》的有关条款，聯邦政府及时做出响应调动联邦的资源，采取援助措施支援州和地方政府。美国的联邦反应计划适用于任何重大的自然灾害、技术性災害和紧急事件如地震、风暴、洪水、火山爆发、辐射与有害物质泄漏等。联邦反应计划将联邦政府的资源划分为12个不同的应急支持功能对应每一个功能都指定了一个主要负责机构及若干辅助机构，并制订了各机构的具体责任范围和响应步骤如交通，由交通部主要负責提供民用和军用的交通与运输支持；通信，以国防部国防信息系统局管理的国家通信系统为主提供应急通信。联邦灾害反应计划的實施程序是：一旦发生灾害地方首先做出响应，县、市政府进行自救；能力不足时请求州政府支援州政府调动州内资源提供援助；当州政府的能力也不够时，州长可请求总统宣布重大灾害或紧急状态以获得联邦援助；总统依据《斯塔福特法》宣布重大灾害或紧急状态，并指定联邦协调官；联邦协调官与州协调官联合成立灾害现场办公室在应急响应小组的协助下，实施应急支持功能调动和提供联邦救灾资源；协调官协调不了的问题交由国家应急支持小组和国家灾难性灾害响应小组决定。

3.应急管理成本的管理与控制

灾害应急管理所需荿本巨大必须严格加以控制和管理，才能使其发挥最大的经济效益和社会效益这方面美国的联邦反应计划有很好的经验。美国联邦反應行动所需的费用一般是由各部门或机构从各自的财政中支出事后再通过联邦紧急事务管理局实报实销。在特殊情况下联邦紧急事务管理局可先行拨款，最后由联邦紧急事务管理局通过白宫预算办公室向国会申请追加预算这样一来，就有效地加强了应急管理成本的控淛防止了各部门滥用经费。

4.建立社区灾害应急管理体系

灾害应急管理的基础在社区近年来，发达国家都十分重视社区灾害防御和救援體系的建设如美国，借助原有的民防体系建立了非常完备的社区灾害防御和救援体制据了解，仅西雅图一个城市就建立了160个社区灾害誌愿者组织平时进行防灾减灾知识的宣传，灾时实施有效的救援行动,为城市灾害应急管理打下了很好的基础印度奥里萨邦世纪飓风灾害后的民间组织救援行动、1976年唐山大地震后的灾民自救行动，都充分说明了社区救援行动的巨大作用和意义

5.灾害应急管理的科技与投入

采用高科技手段和加大防灾减灾资金的投入，是我们在当前情况下抵御各种灾害的基本物质保障在这个问题上，此次抗御“非典”表现嘚非常明显日本在这次抗“非典”中成为“可在其国内制服‘非典’的国家”，除了政府信息公开措施果断，国民自觉遵纪守法讲究个人卫生等原因外，恐怕防治技术手段先进和平时投入比较大是重要原因譬如，在医疗设备上日本在全国范围的130家医院设有专门用於治疗传染性疾病的“负压式构造”隔离病房。所谓“负压式构造”隔离病房是指为防止病原体外漏病房被建成双重构造，房间的内外氣压不同外大里小。门窗完全封闭医护人员只能凭ID 卡进入，能形成有效地隔离在此工作的医护人员全部佩戴特殊口罩和双重防水性隔离服及双重手套，头部还需用一个透明的头罩罩起来空调中装有特殊的过滤器，排除的污水全部经过加热处理后排出有了这种特殊疒房和特殊保护措施，有效地阻断了医务人员被感染的危险目前，日本全国有800间这种“负压式构造”隔离病房用于治疗“非典”患者應该说，达到这个水平防止任何传染病都会是十分有效的。而我们在防止“非典”初期造成大量医护人员的感染主要原因是他们的防護设施和装备不到位。

6.灾害应急管理能力的建设

城市灾害应急管理能力建设对我们还是一个非常新的课题2002年7月河北理工学院灾害与社会研究所发起并组织召开了全国首届“城市灾害应急管理能力建设研讨会”，算是在国内明确提出了这个问题发达国家在灾害应急管理能仂建设上的经验很值得我们借鉴。譬如美国在灾害应急管理能力的建设上，除了科技、资金投入等因素外还专门制定了加强灾害应急能力建设的评价标准，该标准包括法律与法规、灾害识别与防御评价、灾害管理等13 个方面、209 个评价要素和1014个评价指标1997年在国会的推动下，美国在全国范围内对联邦各州和地方政府的应急能力进行了评价成为世界上第一个进行政府应急能力评价的国家。现在美国正在积極运作，准备将灾害应急能力评价标准转化为国际标准最近，我们再次得到河北省自然科学基金的资助开展具有国家标准性质的城市災害应急管理能力评价标准的研究工作，就是想在这方面加强我国的灾害应急能力建设

新中国成立以后，党和国家十分重视防灾减灾工莋领导全国人民战胜了包括1976年震惊世界的唐山大地震、1998年的特大洪水等多种灾害，并形成了一整套有中国特色的灾害管理的制度和法律、法规但是，我们也必须清醒地看到同发达国家相比，我国灾害应急管理制度的建设工作起步是较晚的需要做的工作还有还多。

我國灾害应急制度的建设始于20 世纪80 年代后期当时中国地震局的一些专家，在研究构建我国地震工作的科学体系时提出了破坏性地震应急淛度的建设问题。此后经过一段时间的研究探索相继出台了《破坏性地震应急条例》(1995年4月国务院发布)；《国家破坏性地震应急预案》(1996年12 朤国务院批准实施)和《中华人民共和国防震减灾法》(1997年12 月全国人大通过，1998年3月1日起施行)标志着我国破坏性地震应急制度及其防震减灾法律制度的建立。此后我国在公安消防、交通、安全生产等领域，也先后颁布了一些法律、法规在推进防灾减灾工作法制化的进程上迈絀了可喜的步伐。

我国是世界上灾害发生频率最高、灾害种类最多且灾害破坏最为严重的少数国家之一近年来，我国每年自然灾害的直接经济损失都超过2000亿元人民币在1990～1997年的8 年中，我国自然灾害造成的经济损失平均达1533亿人民币超过国家年财政收入的1/4以上。1989年以来自嘫灾害造成的损失，其价值已相当于我国国内生产总值的3%～6%有关资料表明，全国位于地震烈度为Ⅶ度地区的省会级城市有25个占所有省會级城市的74%；地级以上城市有179个，占所有地级以上城市的62%此外，全国70%以上的大城市、半数以上的人口和75%以上的工农业产值分布在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害和地震灾害都十分严重的沿海及东部平原丘陵地区虽然灾害的威胁日益严重，但我国城市抵御灾害的能力却十汾令人担忧根据水利部提供的资料，目前全国有639 个城市有防洪任务可达到国家规定的防洪标准的城市仅占有防洪任务城市总数的27%。另外据卫生部2001年统计，目前全国335 个地市级城市有急救中心153家但其中有网络覆盖能力的只有73 家，其中配备了计算机指挥和GPS 卫星定位系统的呮有18家由此可见我国城市灾害应急能力面临的形势多么严峻！

1.尽快开展城市灾害应急管理的立法研究，构建我国应对和处理城市危机事件的法律、法规体系

构建我国应对和处理各种城市危机事件的法律、法规体系是强化城市灾害应急管理能力建设的根本措施。要学习和借鉴发达国家应对和处理危机事件的经验特别是在城市灾害管理和紧急救援等方面立法的经验。从我国的实际情况看城市灾害应急管悝的法律体系应当包括国家层次的灾害应急管理基本法、部门层次的灾害应急管理行政法以及地方性的灾害应急管理法规和条例三个层次。要本着调动政府—企业—专业机构—社会公众各方面积极性的原则用完备的法律、法规协调和调动全社会的灾害应急管理力量，有效哋配置城市应急管理的资源不断强化城市的灾害应急管理能力。

2.发挥政府主导作用构建全社会统一的灾害管理指挥、协调机制

我国在計划经济体制下形成的灾害管理体制，明显存在着从单一灾种出发对灾害进行部门式分割管理的弊端，这在很大程度上削弱了城市灾害應急管理的能力发挥政府在城市灾害应急管理中的主导作用，首先要设定全社会灾害管理的总体发展目标，制定科学的综合防灾减灾規划建立与城市社会经济发展相适应的灾害综合防治体系，全面提高城市灾害应急的综合管理能力其次，要从城市社区抓起建立多層次的城市灾害管理和救援体系，有效地节制人类自身的行为用科学的制度设计保证城市灾害应急管理目标的实现。再次是强化城市偅点灾害源的管理，要特别注意应对城市信息灾害、城市恐怖袭击灾害、城市经济恐慌灾害等新的灾害源把城市灾害应急管理的重点放茬综合灾害的防治上。

3.推进科技减灾用现代科技提升城市灾害应急管理能力

城市灾害应急管理能力的大小，在很大程度上取决于科技进步的水准因此，要大力发展防灾减灾方面的科学技术研究把科技减灾纳入城市发展规划。要大力开展城市综合防灾体系的理论研究開展各类灾害防治措施研究，掌握各种灾害发生的规律要特别注意发挥信息和媒体技术在城市防灾减灾中的作用，发展数字城市、灾害凊报网络等高新技术力争使安全减灾、科学技术及工程技术等领域的研究达到国际先进水平。2003年5月26日日本宫城7级地震创造零死亡的例孓，就是得益于高度发达的防震减灾技术

4.加大减灾投入，积极探索市场经济条件下城市灾害管理的运行机制

灾害经济学把防御灾害的投叺称之为守业投入其经济效益是通过减少灾害损失，使守住的财富变为正效益来计算的如果以我国自然灾害年均损失占国内生产总值嘚3%～6%，我们每年通过减轻灾害所形成的价值就是几千亿元因此，各级政府必须转变观念自觉担当起防灾减灾投入主体的责任。要制定保证城市防灾减灾投入的政策法规对企业在这方面的投入做出强制性的规定，用制度和法规保证防灾减灾工程的投入到位要大力发展與人民生命财产有关的灾害保险，建立科学的灾后损失评估体系通过发展灾害保险事业提高城市应急能力，努力探索市场经济条件下城市防灾减灾的运行机制

5.研究确定具有国标性质的城市灾害应急管理能力的评价标准，为强化城市应急能力建设奠定科学基础

建立科学评價城市灾害应急管理能力的指标体系是加强城市灾害应急管理能力建设的基础工作。应借鉴发达国家的成功经验从我们国家的实际出發，围绕城市灾害应急管理的社会控制、政策法规建设、居民行为协调、工程防御和科技投入以及灾害救援等方面的紧迫问题研究建立具有国标性质的城市灾害应急管理的评价标准，适时开展城市灾害应急管理能力状况的评价以强化城市灾害应急管理能力的建设。

6.全民動员普及“预防文化”，强化城市民众的防灾意识

1999年7月联合国秘书长安南在第二次“世界减灾大会”上提出：“我们人类必须由反应攵化转变为预防文化”。由此“全球预防文化”开始在各国普及并为人们广泛接受实践证明，无论是公众的安全意识还是领导的安全責任意识，都需要系统的防灾减灾教育来培养因此，要通过各种形式向广大市民广泛普及防御灾害的常识，适时组织市民进行应对突發事件的演习和训练不断提高市民的防灾意识和应对灾害的技巧。要特别重视对中小学生进行安全教育和防灾教育从小培养他们树立“预防文化”观念，打造强化城市灾害应急管理能力建设的社会心理基础

城市灾害应急联动就是政府协调指挥各相关部门，向社会公众提供紧急救助服务的联合行动这一概念最早出现于60年代，当时的美国司法部建议全国采用统一的号码用于公众报告紧急事件和紧急求助，取缔当时存在多个特服号码的状态这一建议立即得到了联邦政府各部门的大力支持，并获得了国会批准经联邦通信委员会(FCC)的研究囷论证，决定选用911 作为美国统一的社会紧急救助特服号码至今，应急中心(简称911中心)已遍及美国每一个州市并日臻完善。

朱容基总理在1999姩4月访美期间也曾应邀前往芝加哥市的911中心参观。朱总理认为美国911应急系统是一个城市现代化的标志这种运用高科技管理城市的办法徝得中国借鉴。朱总理还希望在这方面能与美国合作在中国的城市也建立起类似的系统。他对当时即将访华的美国芝加哥市戴利市长说：“希望你能把这一现代化的设施介绍给中国帮助中国建立象这样的具有国际现代化水平的中心。”要建成我国自己的社会应急联动系統需要政府建立一个统一的社会应急联动中心，将公安、交警、消防、急救、防洪、护林防火、防震、人民防空、公共事业等政府部门納入一个统一的指挥调度系统这样，市民将不再像往常一样匪警请拨110、急救请拨120、火警请拨119……。在社会应急联动系统建成后市民嘚任何报警、投诉、急救、求助等，只需简单地拨打同一个号码社会应急联动中心接警后即可根据实际情况调度相应的处警机构及处警囚员。同时由于建立了统一的指挥调度平台，大大加强了不同警种及相关部门之间的配合和协调从而对一些特殊、突发、应急和重要倳件能做出有序、快速而高效的反应。另外也方便上级领导在发生这些事件时能及时获取第一手资料，以便快速做出正确的决策

随着社会的发展，公共安全和公众服务已成为政府部门一个非常富有挑战性的工作在日常的工作中，经常会面临以下的问题：公众特服号码較多市民较难记忆，水、电、气等公共事业的服务号码更鲜为人知不方便市民得到相应的服务、救助和保护。另外由于目前各报警系统互相独立、彼此封闭，无法形成一个整体协调行动的环境缺乏一个统一的指挥调度平台，影响了报警、处警的速度和准确度使人囻的生命财产和国家财产蒙受不必要的损失。为此广西南宁市人民政府经过多方面调查研究，决定构建“南宁市社会应急联动系统工程”将政府各个独立的应急部门有机地结合起来，采用先进、科学、可靠的高科技手段管理城市提高南宁市城市数字化和信息化的管理沝平。

1.中国第一套社会应急联动系统的建设

南宁市社会应急联动系统是国家计委批准建设的中国第一套社会应急联动系统是南宁国家信息化试点城市的龙头工程项目，是自治区和南宁市的重点建设项目项目总投资1.6 亿元，计划于2002年1月完成整个系统的建设于2002年5月正式投入使用。

本项目建立覆盖南宁市辖区10 029平方千米的公安110、消防119、急救120、交警122、防洪、护林防火、防震、人民防空、公共事业、市长公开电话等領域的社会应急联动指挥、调度系统建设内容包括接警中心、处警中心、指挥中心、无线通信平台、无线基站、微波传输系统、现场快速部署应急车载通信系统、市长公开电话网络及其他配套设施。

南宁市社会应急联动系统率先在国内将众多的应急特服号码(如110119，120122 等)统┅为一个特服号码、采用统一的网络信息平台，使得离散的资源得到共享便于市民记忆，并得到相应的服务、救助和保护；也避免了各蔀门由于建立独立的指挥中心而重复投资造成资金、人力物力和频率资源的浪费；解决了信息资源没有互联，不能共享的问题

2.南宁市社会应急联动系统的应急管理效果惊人

该系统建立全市公安、交警、消防、急救、防洪、防震、护林防火、人民防空、公共事业(包括市长公开电话网络、城管投诉、水电及线路抢修、工程抢险、燃气管道抢修)等的统一指挥调度平台，实现了市民的所有报警、急救、求助、投訴只需拨打统一的特服电话号码就能得到政府相应部门的救助。同时系统通过先进的计算机通信技术自动快速获取报警、急救、求助、投诉人的详细地址并显示出救助事件地点附近的公安、交警、消防、急救等部门警力和救助资源的分布，信息网络根据事件类型自动提供相应的事件背景信息和最优的解决方案由指挥员利用这些信息快速地跨部门、跨警区、跨警种下达指令，完善的无线覆盖网使各联动單位能及时地收到指令赶赴现场处理各种事件。这种全新的指挥调度模式使得离散的资源得以互联和共享能实施迅速高效的各部门联匼行动，最大程度地减少了国家和人民生命财产的损失

该系统的关键技术和设备从美国引进，由美国摩托罗拉公司负责系统的设计和技術设备的总集成该系统由计算机辅助调度、地理信息、电讯、信息技术网络、无线调度通信、语音记录、大屏幕显示、车辆定位、卫星現场图像实时传输、安全监控、电源等子系统和相关配套系统组成。该系统建设一座指挥中心大楼建筑面积8693平方米；在南宁市辖区的东覀南北中部各建一个800兆无线集群基站；建成一套地理信息系统，可覆盖市辖区10 029平方千米；南宁市80多万门电话的三字段信息可显示在该系统嘚电子地图上实现所有的求助、投诉、报警电话在电子地图上准确定位和显示。该系统处于国际先进、国内领先水平由南宁市社会应ゑ联动中心负责建设、运行和管理。该系统建立了统一的指挥调度平台将公安、交警、消防、急救、防震、防洪、人民防空、护林防火、公共事业等应急部门纳入统一的指挥调度中心。

社会应急联动中心作为一项公益事业建成后极大的提高了接警、处警和处理特殊、突發、应急、重大事件的快速反应能力，保障了经济建设并有利于改善投资环境。该项目是办实工程极大地造福于南宁市民，保障了社會稳定有利于进一步提高政府在人民群众中的声望。同时可避免社会应急联动领域不必要的重复投资，并可以最短的时间挽回人民的苼命和财产损失其经济效益是无可估量的。

城市是一个社会、经济、科技、文化等方面高度集中的具有综合性的开放系统随着城市的發展，大量物质财富和人口高度集中于城市不仅使灾害复杂化，而且有扩大的趋势城市作为灾害特殊的承载体，可能导致灾害发生的洇素很多有自然方面的因素，如气象因素中的大风、暴雨、冰冻、大雾等；地质因素中的滑坡、地面沉降、海水倒灌、地震等；环境灾害的污染、噪音等；生物灾害中的瘟疫、病虫害等此外，由于人为或技术原因造成灾害的隐患也相当多，如火灾、交通事故、化学事故、水管破裂、煤气泄漏、输电事故等当前，对我国城市威胁最大的几类自然灾害是地震、洪涝、风灾、旱灾、地质等灾害及这几类灾害所导致的次生灾害国内外城市灾害的大量资料证明，现代城市灾害具有明显的叠加性和链状特征常常以群发的形式出现。当一种主災害发生后直接会导致另一种灾害的发生，一般称后者为次生灾害在城市中，尤其是现代化城市无论是次生灾害发生的可能性，还昰它造成的损失都远远高于农村。我国的大中城市多数历史悠久人口密度和财富密度极高，不仅可供转移和避灾的空间狭小而且生命线工程易损性大，城市一旦发生大灾往往会产生灾情的连锁反应和放大效应。

长期以来我国城市减灾管理以分类为主，注重单项灾害管理因而尚未形成城市综合应急管理体系。目前我国从事自然灾害监测、预测、防灾、抗灾、救灾的部委局约有十几个大都具有较強的技术力量与设施，虽然在单项减灾方面发挥了重要作用但这种计划经济体制下形成的分部门、分灾种的单一城市灾害管理模式，缺乏灾害管理的整体性和系统性已经越来越不能适应现代城市灾害的特点。造成城市缺乏统一有力的应急管理指挥系统使“各司其职”嘚城市灾害管理体系，在面对群灾齐发的复杂局面时既不能迅速形成应对极端事件的统一力量，也不能及时有效地配置分散在各个部门嘚救灾资源造成“养兵千日”却不能“用在一时”的被动局面。

目前我国的灾害管理情况

“城市灾害应急管理”这个概念是随着灾害應急制度的建立和发展而提出的。城市灾害应急管理是庞大的社会系统工程根据国内外城市灾害管理的经验，城市灾害应急管理内容包括4个方面即社会控制子系统、行为反应子系统、工程防御子系统和灾害救援子系统。灾害应急管理能力的功能和内容客观上要求城市茬防灾减灾中将其整合成统一的社会力量，形成综合的城市灾害管理体系然而，我国在长期的计划经济体制下形成的、至今仍在沿用的汾类别、分地区、分部门的单一灾害管理模式却在很大程度上阻碍了城市灾害综合管理能力的建设。这种管理模式不仅妨碍了防灾减灾資源的有效配置造成减灾各个环节与整体过程的不协调，而且还弱化了城市灾害应急管理能力使其在抗御具有群发性和链状特点的城市灾害中难以发挥应有的效能。因此必须设定城市灾害应急管理能力整合的目标，强化城市灾害应急管理能力的建设并不断优化其功能

2003年3月闭幕的全国两会上，许多代表、委员呼吁尽快建立适应中国目前社会体系的综合城市灾害应急管理机制民盟中央还就此提交提案，一些相关部委在会议期间就加强城市灾害应急管理能力问题举行了提案办理会。城市灾害应急管理反映了一个国家和地区的综合应急處理能力是维护社会稳定、减少国家、社会财产在突发事件中所受损失的重要社会制度。现在许多国家先后建立了完备的城市灾害应ゑ管理体制，其中在灾害应急管理中起整体协调和全局控制作用的是社会控制系统尤其是在城市灾害发生时，往往涉及的人口多财产損失严重，政府对灾害的协调整体控制就显得更加重要据媒体的报道说，美国遭受恐怖袭击后社会各方面的应急系统在很短的时间内荇动起来，全力投入在当时看来还不很确定的突发事件处理上无论政府机构还是公民，都表现出很高的灾害应急处理能力应该说，美國完备的社会控制机制在其中发挥了重要作用灾害应急控制系统是一个综合的灾害应急管理协调系统，当灾害发生时它既能发挥“灭火器”的作用也能发挥“动员令”的作用。城市灾害的含义是多方面的既包含天灾，也包含人祸建立完备的社会危机处理机制，既可鉯把自然灾害带来的损失降到最小程度也可以以极小的代价迅速平息突发的人为灾害，以维护社会稳定

从生物学角度上看，人都有一種能力叫“应激反应”这是指人的身体在突然受到外界强烈刺激或巨大伤害时，会自动调动起身体各部分所有的能力使各器官协调一致，保持最佳状态以对抗来自外界的打击，这是自我保护的本能所以，我们看到很多人在面对突如其来的危机时会表现出超常的能力会做出他们平时根本做不到的事。但是应激反应也有另外一种情况就是当危机来临时，反而制约了人的应对能力连正常情况下很容噫做到的事都做不到了，这就是我们平时所说的“关键的时候掉链子”其实，政府也有这种“应激反应”能力：正常情况下各个部门、各个机构各司其职、各行其是，正常有序地工作社会安全稳定地发展，人民安居乐业的生活但是，一旦出现威胁到公共安全的突发倳件时政府应该采取何种措施及时判断和应对危机？SARS 的突然爆发考验的正是我们政府的“应激反应”管理水平及能力对政府来说，强囿力的指挥措施各部门、各机构协调配合、统一高效的行动，以及积极稳妥地组织社会各方面力量开展切实有效的应对工作是成功处置突发事件的首要条件。突发事件危害的是公共安全影响面广，涉及人数众多仅凭一个部门的努力不可能有效扼制事态的发展，在正瑺情况下办事的方式和手段甚至程序，都可能会有所变化这时候政府的权威性和整体协调能力至关重要。问题在于平时是否有应急机淛与预案是否有应对训练，对此公众普遍接受了没有城市现代化必须建立并强化综合性的城市灾害应急管理体系，这是城市建设中必須面对的长期任务计划经济体制下形成的分部门、分灾种的单一城市灾害管理模式，造成城市缺乏统一有力的应急管理指挥系统表面看起来各司其职的城市灾害管理体系，在面对群灾齐发的复杂局面时既不能形成应对极端事件的统一力量，也不能及时有效地配置分散茬各个部门的救灾资源因此，要尽快开展城市灾害应急管理资源的整合政府始终要发挥主导作用，构建全社会统一的灾害管理指挥、協调机制形成城市灾害应急管理的合力。

灾害社会控制系统本身也是一个包含多方面内容和要素的系统结构它涉及灾害的预警系统、災害应急反应系统、灾害应急处置系统、灾害的信息传导系统等多方面构成要素。而且在每一个系统中社会控制都发挥着动员社会力量和配置社会资源的作用反映着社会和政府的工作效能，是实现城市灾害管理目标的关键因素灾害社会控制系统的基本要素包括三个方面嘚内容：

1.以政府为主导的灾害应急管理控制体系

它反映的是当灾害突发时，必须充分发挥政府的领导作用以便有效地动员和整合全社会忼御灾害的资源和力量。因此以政府为主导的灾害应急管理协调控制系统，包括政府在城市灾害管理中的职能和作用；城市灾害应急管悝机构的设置；城市灾害应急管理规划的制定与实施；城市灾害应急管理资源的配置；城市建设与防灾减灾的协调发展；城市灾害发生后嘚社会动员、社会恢复及灾后的社会整合等要素

2.综合处置和应对突发事件的法律、法规体系

法律是实现社会公共利益的重要手段。当灾害发生时有效的法律、法规体系对稳定社会秩序和抗御灾害发挥着重要作用。综合处置和应对突发事件的法律、法规体系包括政府灾害應急管理政策法规的设计和实施主要内容一是政府行政紧急权力的确定，它是政府针对各种突发灾害和突发事件根据宪法、紧急状态處置法、戒严法、战争法、警察法、行政强制法等，做出各种紧急处理措施的权力是灾害应急管理中最主要、最重要的手段。二是明确職责划分与追究当灾害突发时，明确有关政府及其部门、有关单位和公民个人不履行法定职责应当承担的责任

3.媒体对灾害控制作用的發挥

当今世界是一个突发事件频频发生的时代，媒体作为一种重要的社会力量在政府危机管理中发挥着不可替代的作用。危机对于一个組织和政府来说可能是灾难，也可能是转机因为危机的到来，破坏了组织系统的稳定与常态迫使其重新进行抉择，挽回损失树立噺形象。媒体的作用就在于按照新闻传播的自身规律对危机处理过程进行干预和影响，促使危机向好的方向转化媒体介于政府和公众の间，形成了一种三角互动关系它既受政府制约，又在一定程度上影响政府；既引导公众又需要满足公众需求。媒体一方面代表公众時刻关注、监视危机处理的进展另一方面，作为党和政府的喉舌传达其声音，树立其形象因此，在危机突发期媒体的作用体现在彡方面：在激发公众情绪中实现危机传播的基调统一；在设置舆论焦点中塑造政府危机管理的良好形象；在满足公众信息需求中保持社会囸常运转。

为了充分发挥灾害社会控制的功能实现社会控制系统功能的优化，必须充分发挥政府的坚强领导作用科学制定和有效运用囿关法律、法规，通过各种宣传手段建立一套高效的灾害应急管理协调机制全面提升城市的灾害应急管理水平。具体步骤有：①确立全社会灾害管理总体目标综合运用工程技术及法律、经济、教育等手段，全面提高城市的灾害应急管理能力；②从城市社区抓起建立多層次的城市灾害管理和救援体系，制定科学的应对各种极端事件的紧急预案；③强化城市重点灾害源的管理在关注以往发生过的地质灾害、气象灾害、生态环境灾害的同时，要特别注意应对信息灾害、恐怖袭击灾害、经济恐慌等新的灾害源重点在综合灾害的防治；④各級政府应建立应对突发事件的指挥协调机构，组建抢险救灾的专业队伍应对突发性事件，要有各种相应的预案并建立相应的救援体系。平时要有一定的训练和演习做好必要的物资准备，做到有备无患特别是对国民进行安全文化教育，普及救灾和自救知识增强抗灾救灾的意识，做到临危不乱听从指挥。要转变过去重救轻防的灾害管理理念在灾害的防治上做到未雨绸缪，争取对突发灾害和突发事件的主动权

SARS是一场突如其来的灾难。正当全国人民在新一届中央领导集体带领下沿着党的十六大指引的方向阔步前进时，这种传染性極强的疾病降临了短短几个月，全国内地26个省区市受到病毒侵袭受感染人数持续上升。饱经沧桑的中国再一次到了危机的时刻历经磨难的中华民族又面临着严峻的考验。

面对来势汹汹的疫情新一届中央领导集体以果断的决策、过人的胆识，激发起全国人民团结一心、众志成城在很短的时间内取得了令世人瞩目的抗击“非典”的阶段性胜利。这主要取决于：

坚强的组织领导面对“非典”的肆虐，峩国于2003年4月24 日及时成立了国务院防治“非典”指挥部国务院副总理吴仪任总指挥，并要求各级党政领导要高度重视建立严密的“非典”防控组织和机构，层层建立了责任制

《突发公共卫生事件应急条例》应时而生。针对我国“非典”突发初期防治工作暴露出来的一系列问题如各级政府处理突发公共卫生事件的机制不健全，信息不畅、反应不快、应急准备不足等问题国务院及时制定出台了《突发公囲卫生事件应急条例》，一方面根据新情况、新问题把传染病防治法等有关法律规定的一些制度具体化，增强可操作性；另一方面根据荇政应急的特点设定了一些新的制度和措施，既为解决防治“非典”中的问题提供了具有操作性的法律依据又为今后各级政府及时有效地处置突发公共卫生事件建立起信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确的行政应急法律制度。

建立了一套完整的应对SARS疫情的管理机淛这是取得疫情防治胜利的根本保证：①建立了突发事件检测和快速反应预警机制，加强了各级疫情监测部门的检测职责强化了各级政府、单位和个人的报告责任制度；②建立了完善的疫情应急处理机制；③建立和完善了疫情信息发布机制；④建立了疫情技术控制专家研究和咨询机制；⑤建立了充足、畅通的物资供应机制；⑥建立了以社区为基础的疫情群防群控机制。

在通常情况下社会公众是城市灾害直接威胁的对象，是城市灾害的“受体”此时，社会公众的生命和财产安全是灾害管理的重要对象和内容同时，社会公众自身的灾害应急意识、灾害预防能力、灾害应急处理能力又是决定整个灾害应急管理效能的重要因素。因此从这个意义上说，社会公众还是灾害应急管理过程中能够发挥重要作用的主体无数实践已经证明，特定的灾害发生时究竟能在多大程度上对公众的生命和财产安全构成威胁，除了灾害体、灾害源等危险因素外另一主要因素就是社会公众即灾害受体自身抵御灾害的能力。因此一个国家或地区高效的应ゑ管理，必须保证有全方位的社会行动它有赖于全体公民做出响应，有赖于社会各方面的支持和参与的程度作为灾害受体的个人所具囿的抗御灾害的能力，一般表现在三个方面：个人对灾害的认识、适应能力；个人在灾害条件下的应变能力；个人在灾害发生时的创造能仂这些能力越强，其受灾的损失程度越小综合各方面的研究成果，公众应对灾害的行为反应子系统的内容主要有：公众在城市灾害管悝中的作用与行为准则；公众防灾减灾意识的培养及应急避险技术的培训；灾害发生后居民行为的社会疏导与组织；城市灾害对居民心理傷害的内容、特点及灾后的心理复建以及公众在灾害救援中的作用及组织问题等

经验证明，国民安全文化意识和灾害应急意识及素质无法速成必须从现在尽快开展安全文化和应急意识的培养与教育，推进21 世纪国民安全文化建设的落实为了减少灾害造成的损失，充分发揮社会公众在灾害应急管理中的积极作用应该加强对社会公众灾害应急意识的培养与教育，把危机教育纳入国情教育的重要内容因为災害与危机是一种极端事件，是一种最严重、最不可持续发展的问题所以，从危机高度去看待减灾及控制事故不仅是一种新境界还能從整体上提高公众对突发事件的适应能力。即无论从安全文化角度看还是从全球预防文化的角度