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BOT项目融资能力评价研究
北京工业大学 硕士学位论文 BOT项目融资能力评价研究 姓名：李靖 申请学位级别：硕士 专业：国际贸易学 指导教师：朱远程
摘要摘要ＢＯＴ融资方式作为国际金融的一个重要分支，近些年来已经发展成为一种为大型基础设施项目建设开发筹集资金的卓有成效并且日趋成熟的手段，并且 在一些大型的国内和国外的基础设施项目中得到了成功的运用。由于ＢＯＴ项目融资主要运用于大型基础设施项目，建设规模大，周期长，涉及面广，通常由多家股东组成项目公司向多个金融机构贷款融资并组织建设 和运营，其成败与否关系重大。因而做好初期的融资能力评价至关重要。建立 和健全ＢＯＴ项目融资能力评价指标体系，对加强项目管理、提高融资决策的科 学性十分必要。 本文内容主要分为五个部分：第一部分，绪论。主要阐述了写作背景和意义，ＢＯＴ的国内外研究现状，本论文的创新点以及技术路线等内容． 第二部分，ＢＯＴ融资方式相关理论。本论文通过公共财政理论、项目区分 理论、公共选择理论、新公共管理理论的阐述系统分析了ＢＯＴ融资方式产生的 经济学基础。 第三部分，ＢＯＴ融资方式产生以及国内外实践。首先，对ＢＯＴ进行了界 定并介绍其产生过程及发展；其次，对ＢＯＴ融资方式的国内外实践进行了列举 和差异比较；最后，通过我国开展ＢＯＴ项目的列举，总结出我国开展ＢＯＴ项 目的经验。 第四部分，ＢＯＴ项目融资能力评价。首先，对ＢＯＴ项目融资能力进行了 界定，并将其与项目的可行性进行了区分。其次，建立ＢＯＴ项目融资能力评价 指标体系．既考虑到项目所处的宏观环境，同时也将ＢＯＴ项目本身的因素考虑 进来。再次，选择模糊综合评价方法对ＢＯＴ项目融资能力进行评价并且对该评 价方法进行了优劣性评价。第五部分，案例分析，应用本文所建立的ＢＯＴ项目融资能力评价指标体系对成都市自来水六厂Ｂ厂ＢＯＴ项目进行融资能力评价。关键词：ＢＯＴ融资方式；融资能力：模糊综合评价―＋一ＡＢＳＴＲ＾ＣＴＡＢＳＴＲＡＣＴＩｎ ｒｅｃｅｎｔ ｙｅａｒｓ，ａｓ ａｌｌ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｐａｒｔ ｏｆ ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ６ｍａｎｃｅ，ＢｅＴ ｈａｓ ｂｅｅｎ ａｌｌｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ａｎｄ ｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｌｙ ｍａｔｕｒｅ ｆｉｎａｎｃｉｎｇ ｍｅｔｈｏｄ ｆｏｒ ｐｒｏｊｅｃｔ ｆＲ均．ｎｃｅ ｉｎ ｌａｒｇｅ ｓｃａｌｅ ｉｎｆｒａｓｌｒｕｃｔｍ＇ｅ，ｗｉｔｈ ｒｅｇａｒｄｉｎｇ ｔｏ ｗｈｉｃｈ，ｕｐ ｔｏ ｎｏｗ，ｔｈｅｒｅ ｈｏｍｅ ａｎｄ ａｂｒｏａｄ． ＢＯＴ 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其金额不足以支付公共建设所需资金，因此开启了私营部门投入公共建设项目 的机会。而为协助引导私营资本流入基础设施建设领域，并鼓励私人投资者设 定中长期投资目标，政府部门与私人投资者共同合作公共建设的投资及执行。 这种私营部门投入基础建设的趋势立即为世界银行及亚洲开发银行等多边经济 开发机构所接受，并且这些原以政府为提供融资协助对象的机构皆因此成立了私营部门（ＰｒｉｖａｔｅＤｅｐａｒｔｍｅｎｔ），专责进行私营部门的投资计划。近年来，将ＢＯＴ融资方式引进私营资本进行公共建设或大型投资项目，已为许多国家所采用。自１９８４年土耳其首相Ｔｕｒｇｕｔ Ｏｚａｌ于规划公共部门私有化政策时首度提出后，许多发展中国家，如马来西亚及泰国等，即采用ＢＯＴ融资 方式进行公共建设，作为降低公共部门向外举债，以及增加外国投资人对本国基础建设及工业投资的手段。发达国家，如英、法及爱尔兰等国家也采用ＢＯＴ融资方式进行公共建设。一在我国，长期以来，交通、能源等基础设施落后一直是我国国民经济发展的“瓶颈匕发展基础设旋需要大量资金，仅靠政府投资和对外借款远远不能满 足需求。ＢＯＴ融资方式向我们提供了既吸引外商直接投资，又不用增加政府金融性责任的途径。然而，并非所有公共建设项目均适合以ＢＯＴ融资方式进行，而以私营资本 参与基础设施建设，也不必然表示此项投资计划符合一国的经济效益。由于我国亟需进行的建设项目众多，而经济资源却都是有限的，因此，为求有限的资源能作最有效的运用，应先对资源进行整体规划，依据资源使用可获得的效益， 就各项经济建设的优先顾序，再视可用资源的状况与条件循序进行。如果能以 资源使用效率作为评判项目优先性的标准，优先执行可为国家经济带来最大净 效益的项目。如此，即可使经济资源的使用达最大效益。政府拟推动任一公共 基础设施项目前，均宜先进行前期评价研究，确认该项目对国家整体而言具经 济效益后再推动；另外，在审核私人投资者所提出的投资和建设计划对，除应 以前期可行性研究范围为基础，审核其财务可行性外，也应以符合全民利益为 标准，评估其对整体经济产生的成本与可能的效益，作为是否接受私人投资者 所提出的建设经营计划的评判标准。因此，无论对政府或项目投资人，有必要 建立一套项目分析与管理的方法，以使资源充分有效地运用。北京工业大学经济学硕士学位论文本文根据项目分析的重点及提供的信息情况，将ＢＯＴ融资方式的决策流程可分为项目构想（ｉｄｅｎｔｉｆｉｃａｔｉｏｎ）、可行性研究（ｆｅａｓｉｂｉｌｉｔｙ ｓｔｕｄｙ）、融资能力评 价（ｅｖａｌｕａｔｉｏｎｔｏ ｔｈｅ ＢＯＴ ｆｉｎａｎｃｉｎｇａｂｉｌｉｔｙ）以及工程设计（ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇｄｅｓｉｇｎ）等四个阶段。（如图卜ｌ所示）图卜１ ＢＯＴ项目投资决策流程Ｆｉｇｌ一１ Ｆｌｏｗ ｐｒｏｃｅｄｕｒｅ ｏｆ ＢＯＴｐｒｏｊｅｃｔｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ本文所建立的ＢＯＴ项目融资能力评价指标体系，针对基础设施建设项目的 宏观环境、风险、项目的初步可行性及项目公司能力等建立量化的指标分析架 构，估算项目的融资能力的大小。 因此，对以ＢＯＴ融资方式为代表的项目融资进行深入和全面的研究探讨， 特别是对ＢＯＴ项目融资能力进行深刻和客观的评价，是摆在我们面前的一项迫一卜第１章绪论切而重要的任务。首先，在我国政府有关部门制定新的ＢＯＴ项目融资法的过程 中，本论文的研究成果，将极大地帮助政府开拓思路、严谨思维，制定出既遵 循国际惯例，又符合我国国情的相关法律； 其次，在各地的实际项目运作过程中，本论文的研究成果将帮助各地方政 府和项目参与人少走弯路、避免失误和规范运作，促进这一融资方式在我国各 地健康发展。 最后，对这一领域进行结合我国国情的研究和探讨，对ＢＯＴ项目融资能力 进行全面和及时的评价，将有助于我们在项目融资方面形成一套完整的项目评 估体系，使得理论与实践相辅相成，互为指导和借鉴，从而使得以ＢＯＴ方式为 代表的项目融资在我国走上良性发展的轨道。 本论文的研究成果对于我国今后ＢＯＴ融资方式有关融资能力评价工作的 顺利进行，进而促进我国国民经济的持续稳定发展，都有着非常重要的使用价 值和理论意义。１．２国内外研究现状国内外对于ＢＯＴ研究主要集中在以下四个方面：对ＢＯＴ运行方式的研究， 该部分研究大多是为政府出谋划策的；对ＢＯＴ风险的研究，通过理论和实证研 究相结合的方法进行风险评价：对ＢＯＴ案例的经验总结，通过成功和失败案例 的研究为以后项目的实施提供参考；ＢＯＴ项目评价标准的研究。…１．２．１国外ＢＯＴ研究现状１．对ＢＯＴ内涵的研究 目前，国外学者对于ＢＯＴ内涵的研究成果为数众多，归纳起来，有以下几 种观点：ＢＯＴ是一种涉外工程承包方式（主要是外资ＢＯＴ）１１１；ＢＯＴ是项目融资方式１２］；ＢＯＴ是一种国际技术转让方式ｆ３】；ＢＯＴ是政府合同或行政合同［４】； ＢＯＴ是融资租赁方式【５】；ＢＯＴ是委托管理１６】：ＢＯＴ是一种新型的投资方式明。但是到目前为止，还没有一个公认的定义。 ２．对ＢＯＴ风险的研究 在对ＢＯＴ风险的研究中，政治风险的研究是最多的。例如罗伯等人提出， 政治风险是指ＢＯＴ项目所在国以及参与方所在国的政治状况可能带来的风险， 它主要表现为强制收购、法律风险、批准期延误风险、贪污腐败行为风险、企 业的可靠性风险等等［８】。而米勒等人则指出在所有的风险中政治风险是最主要的吼金融风险是另外一个重要的ＢＯＴ项目融资风险。波利斯等人指出项目的融３一北京工业大学经济学硕士学位论文 ！！！■■■＝Ｅ目ｇｓ！！！！！！！！！！！！！■Ｅｓ＝ｇ！！！！！！！！！！！曼Ｉ■Ｅｇ自目ｇ！！！！！！！！自目！！■自！ｇ！！！！！！！！！ｇ！！！Ｅ＝＝喜资风险主要表现为金融风险，而项目的金融风险表现在利率风险和汇率风险两 个方面。若发生了比预期高的通货膨胀，则ＢＯＴ项目预定的价格（如果预期价 格约定了的话）则会偏低；如果利率升高，由于高的负债率，则ＢＯＴ项目的融 资成本大大增加：由于ＢＯＴ常用于跨国投资，汇率的变化或兑现的困难也会给 项目带来风险”ｕＪ。 克利福德?查恩斯指出以项目发起人和项目公司对风险能否控制为标准， 可将风险划分为系统外风险和系统风险。系统外风险又称不可控制风险，一般 是指与东道国宏观经济环境有关的、超出发起人和项目公司控制范围的风险； 系统风险又称可控风险，是ＢＯＴ融资方式中的参与各方可以自行控制和处理的 风险，系统风险的管理主要是通过项目参与各方相互之间的约束和制约来完成 的，各方通过反复协商谈判，达成各种内部协议。这些协议明确界定了ＢＯＴ融 资方式参与各方的权利、义务，相关的系统风险也被有效地分配和管理１１１ Ｊ。 在风险细分上，彼得?克内维提出了２３个反映全面的ＢＯＴ项目风险的指 标，其中：不可抗力风险、国有化风险、政府的越权干预风险、公共政策及法 律变化风险、违约风险、投标不成功的风险、竞争不充分风险、利率变化风险、 外汇汇率风险、原材料来源和价格变动风险、能源供应和其他辅助设施不配套 风险、通货膨胀风险、货币自由兑换和汇出风险、资产评估风险、偿还期限风 险等十五种属于系统外风险。而发电量、车流量准确性风险、信用风险、市场 风险、竞争性风险、建设工程风险（完工风险）、技术故障风险、运营维护风险、 环境风险等则属于系统风险［１２】。．还有一些学者对ＢＯＴ项目融资的风险建立了模型。扎义德等人提出了ＢＯＴ 风险评估的原始模型，他们在该模型中提出了风险指数，同时他们利用这些指 数来对风险进行评估，并且还对风险的规避提出了具体的措施【ｌ”。 ３．对ＢＯＴ案例的经验总结 对ＢＯＴ研究最多的就是对各个成功的ＢＯＴ案例进行分析从而得出某些管理措施。例如，塔穆分析了东南亚利用ＢＯＴ融资方式的失败和成功的因烈”】，ＺｈａｎｇＸ―Ｑ等分析了香港ＢＯＴ的经验【ｌ鄂，阿里坎分析了土耳其电站利用ＢＯＴ 的经验［１６１。他们的研究主要是总结了ＢＯＴ项目成功和失败的因素，普遍认为导 致ＢＯＴ项目成功和失败的因素是多方面的，分为以下三个层面：宏观层面的因 素（东道国的政治、经济和文化等）、中观层面的（行业发展状况、相关产业政 策等）和微观层面的（项目公司的能力、项目发起人的信用和技术因素等）。 ４．对ＢＯＴ项目评价问题的研究 多数学者对ＢＯＴ项目评价问题的研究可以归纳为，项目的评价应该满足两 个层次的要求：一是宏观层面的要求，这需要用到国民经济评价；其二是微观第１章绪论层面的要求，需要利用的指标有净现值、盈亏分析、敏感性分析等‘１７】。同时他们也对项目公司如何提供具有吸引力的金融保障进行了深入的研鳅培】。这方面研究成果比较有代表性的学者有Ｒｏｂｅｒｔ Ｔｉｏｎｇ和Ａｌｕｍ。１．２．２国内ＢＯＴ研究现状我国学者对ＢＯＴ的研究大体可以分为以下几个不同的角度：大多数的研究 是针对政府而言的，就是说研究成果是为政府实行ＢＯＴ出谋划策的；对国内实 行ＢＯＴ项目的案例分析；对ＢＯＴ风险和风险管理进行的研究；对ＢＯＴ项目评 价标准的研究。下面本文从以上四个方面对国内ＢＯＴ的研究进行阐述。 １．针对政府的ＢＯＴ研究 这类文献有一大部分都是针对我国现在实行ＢＯＴ融资方式中出现的问题， 采取的政策措旌和政府的法律措施。我国关于ＢＯＴ融资方式的法律规定主要是 对外贸易经济合作部１９９４年发布的《关于以ＢＯＴ方式吸收外商投资有关问题 的通知》１；原国家计委、原电力部、交通部１９９５年联合发布的《关于借用长 期国外贷款实行总量控制下的全口径管理的范围和办法》２；１９９５年６月我国政 府颁布的《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》３。孽这几 个法律文件及其涵盖的内容基本上确立了我国ＢＯＴ项目融资的法律框架，也就 是说，我国的ＢＯＴ融资方式已经有了一个可以参鉴的法律保障体系。ｊｉ，随着ＢＯＴ融资方式的广泛应用，部分学者认为还需进一步加强和完善这方 面的立法工作。王立国等指出我国的ＢＯＴ模式还存在着体制问题（如审批问 题）、外汇问题（例如外汇兑换、平衡）、产品价格问题、信誉等问题，因此我 国政府要加快审批改革、降低外汇风险、规范担保体制、加强人才培养等１１卅。 周继红等贝Ⅱ指出我国的ＢＯＴ融资方式在运行中对外商的优惠太多、项目分布面 较窄、项目的授权期较短，因此建议政府不应给外商太多的承诺和优惠、完善 投资环境、规范管理和健全法制法规、运用多种ＢＯＴ融资方式和鼓励内资参与 ＢＯＴ投资【２０１。郑兴无指出为保证ＢＯＴ项目在我国运行成功，政府应该尽快制 定相应的法律和管理办法，并且应在项目具体运作上尽量与国际惯例相一致【２”。 还有一部分文献是从某一个基础建设的行业的研究出发的。例如，李滔等１关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知．国家计划委员会、电力工业部和交通部，１９９５年８月２１日２国家计委关于借用国外贷款施行全口径计划管理的通知国家计划委员会、国家外汇管理局，１９９６年４月２２ｔｑ ３井商投资方向暂行规定，外商投资产业指导目录国家计划委员会、国家经济贸易委员会、对外贸易经济 合作部，１９９５年６月２０日一５一北京工业大学经济学硕士学位论文指出了我国公路建设中采用ＢＯＴ的可行性和政策建议【２２】；蒋德华总结了我国电 力项目应用ＢＯＴ的方法和步骤【２３１：许传桂等对水电厂建设中的ＢＯＴ国际项目 融资提出了政策性建议【２４Ｊ。 邬顺科、邓田生等众多学者针对民营资本参与基础建设的ＢＯＴ项目融资， 讨论了关于如何利用民营资本为我国的经济建设服务，分析了民营资本参与 ＢＯＴ的可行性以及提出了民营资本参与ＢＯＴ项目的战略构想［２５１。 ２．对我国实行ＢＯＴ的案例进行总结 在国内对ＢＯＴ的研究中，有一部分学者是从案例分析着手的。王晓虹等研 究了黑龙江高速公路的ＢＯＴ项目融资状况，并分析了黑龙江高速公路ＢＯＴ项 目融资的前景【２６】；安同电等研究了合肥二电厂的ＢＯＴ项目融资案例【２７】；蔡斌 等分析了广西来宾电厂的ＢＯＴ项目融资案例【２８１。还有学者从具体的案例出发， 对我国的ＢＯＴ项目融资方式进行了研究和探讨，提出了许多宝贵的建议，例如 建立｛ＢＯＴ法》、招标中引入竞争机制等等。由冯柳江、罗知颂等广西来宾电 站项目的主要参与者总结编著的《来宾模式：ＢＯＴ投资方式在中国》，详细地 总结了我国第一个成功的ＢＯＴ项目一广西来宾电站的实施细节、成功经验和不 足之处，对国内其他地区的ＢＯＴ项目的研究具有非常重要的参考价值。 ３．对ＢＯＴ风险和ＢＯＴ风险管理的研究 在国内对ＢＯＴ风险的研究很少有针对ＢＯＴ中的某一类的风险进行研究， 往往把ＢＯＴ运作中的风险进行分类，然后提出对风险的规避措施，所得出的结论大同小异。当然也有例外，例如杨国庆专门对外汇风险进行了研嵇…。对于ＢＯＴ风险的规避和管理的研究也比较多，例如王雪青等人提出采用金 融衍生工具进行外汇风险的规避１３０ｌ：叶晓苏从承包者的角度提出采用层次分析 法来对ＢＯＴ风险进行管理和规避【３１】；还有学者采用保险的方法对ＢＯＴ项目融资中的风险进行研究【３２】。在其中还有专门针对内资ＢＯＴ风险的研究，例如陈煌铭等人提出的风险管理策略，但是很难从其中发现民营企业的特征。还有学者 对ＢＯＴ风险管理中的某些步骤进行了研究，例如王华民等的风险识别技术。 卢有杰，卢家仪认为对于系统外风险可以通过投保、寻求政府资助和保证、 当事人各方协商分担、特许权协议中明确界定、正确选择国际性的商事仲裁机 构和适用的法规、股东协议事先约定等方式进行风险管理ｐ”。 方芳提出对于系统风险可以通过：签订有关协议由政府保证、项目的各参与 方提供担保合同或其他现金差额补偿协议、政府提供竞争风险保证等方法进行 风险管理ⅢＪ。 高析指出ＢＯＴ项目的风险分为系统风险和非系统风险。前者包括政治风 险、法律风险、金融风险、或有风险等。后者包括完工风险、生产风险等ｐ“。第１章绪论４．ＢＯＴ项目评价标准 王五英指出市场预测及评价价格的选用是项目经济评价的关键。直接影响 项目评价的质量。项目经济评价以动态分析为主，静态分析为辅。项目计算期 包括建设期和生产经营期。建设期根据项目的实际情况确定；生产经营期一般不宜超过２０年ｐ６】。王莉、曹聪从国外实际操作中概括出利用净现值法、分值体系法等进行项 目的评估，并且规范出ＢＯＴ项目的评估方法体系【明。 吴庆认为交通运输项目其特点是不生产实物产品。而是为社会提供运输服 务。运输项目的经济评价，除应遵循一般建设项目经济评价的原则和基本方法 外，还应根据其特点在具体方法上做一些特殊规定。凡有经营收入的运输项目， 如铁路、港口、收费公路、管道、机场等，还应按企业或集团承担的投资额做 财务评价，分析和计算项目的财务盈利能力和清偿能力【３”。 综合１．２．１和１．２．２的研究成果，国内外学者对于ＢＯＴ的研究已经达到了涉及范围广、研究深入的程度。不容忽视的是，国内外学者虽然对ＢＯＴ的评价问题进行了研究，但其研究的重点较多集中于风险研究、经济评价研究、法律研 究等单一方面的研究，并未将以上诸多影响项目成功的因素有机的统一和结合 起来。因此，本文中提出的ＢＯＴ项目融资能力评价的研究将是建立一个指标全 面的融资能力评价体系，这为目前国内ＢＯＴ融资方式的研究开辟了一个新的研 究思路，也为ＢＯＴ评价工作在中国的实践提供了参考体系。’１．３本文的技术路线、研究内容及创新点１．３．１本文研究的技术路线本文在ＢＯＴ项日融资能力评价问题的研究过程中，力求遵循理论体系完 整、结构合理、逻辑严密、可操作性的原则，整体思路如下：――＇一北京工业大学经济学硕士学位论文［卫评价指标体系ＢＯＴ相关理论ＢＯＴ融资方式概述及现状 分析毒…标￥ ＩＩ评价原则、思路指标选取选择评价方法Ｉ应用分析图１－２本文研究的技术路线Ｆｉ９１―２ Ｔｅｅｌｍｉｅａｌ ｇｕｉｄａｎｃｅ ｏｆｔｈｅ ｔｈｅｓｉｓ１．３．２研究内容本文内容主要分为五个部分： 第一部分，绪论。主要阐述了选题背景和意义，ＢＯＴ的国内外研究现状， 本论文的创新点以及技术路线等内容。 第二部分，ＢＯＴ融资方式相关理论。本论文通过公共物品理论、项目区分 理论、公共选择理论、新公共管理理论以及城市技术设旌可销售性理论的阐述 系统分析了ＢＯＴ融资方式产生的经济学基础。。第三部分，ＢＯＴ融资方式的产生以及在国内外的运用情况。首先，对ＢＯＴ 进行了界定并且介绍了ＢＯＴ融资方式的产生：其次，对ＢＯＴ融资方式的国内 外实践进行了列举和差异比较；最后，总结我国开展ＢＯＴ项目的经验。 第四部分，ＢＯＴ项目融资能力评价。首先，对ＢＯＴ项目融资能力进行了 界定，并将其与项目的可行性进行了区分。其次，建立ＢＯＴ项目融资能力评价一８－第１章绪论指标体系。既考虑到项目所处的宏观环境，同时也将ＢＯＴ项目本身的因素考虑 进来．再次，选择模糊综合评价方法对ＢＯＴ项目融资能力进行评价并且对该方 法进行了优劣性评价。 第五部分，案例分析，应用本文所建立的ＢＯＴ项目融资能力评价指标体系 对成都市自来水六厂Ｂ厂ＢＯＴ项目进行融资能力评价。１．３３本论文的创新点本论文有以下两个创新点：１．ＢＯＴ项目评价角度的创新结合ＢＯＴ项目的特点，提出了基于ＢＯＴ项目的宏微观环境影响因素的融 资能力评价指标，并在此基础上构建了ＢＯＴ项目融资能力评价指标体系。 ２．ＢＯＴ项目融资能力评价方法的创新 基于不同影响因素建立评价指标体系，完善权重的确定方法，运用ＡＨＰ、模糊数学和聚类分析方法构建多级的ＢＯＴ项目融资能力评价模型，并对评价方法进行了改进和完善．利用评价指标体系进行融资能力综合评价，其结果能为 不同的ＢＯＴ参与主体提供决策、管理依据。―母＿第２章ＢＯＴ融资方式相关理论第２章ＢＯＴ融资方式相关理论在基础设施领域改革不断进行的同时，理论界对于基础设施建设理论的研 究也更加深入，并形成了用于指导ＢＯＴ融资方式进入基础设施投融资运营体制 的一系列理论。这些理论主要有：公共财政理论、项目区分理论、公共选择理论、新公共管理论。２．１公共财政理论根据公共财政理论，人类社会生产的经济物品根据其消费特征，可以分为 公共物品、准公共物品和私人物品三大类。１．公共物品公共物品是一种供人们共同消费、非排他性和非竞争性的产品。如美国经 济学家保罗。萨缪尔森所定义的那样，纯粹的公共物品是指这样的物品，即每 个人对这种物品的消费不会导致别人对该物品消费的减少。公共物品通常具有如下特征：（１）效用的不可分割性。公共物品的效用是整体的，无法像私人物品那样分割成零星的买卖单位。（２）消费的非排他性。公共物品提供给某些人 的同时，不阻止另外一些人从中受益，或者至少要花费高昂的成本才链阻止其 他人从中受益。（３）消费的非竞争性。即消费者的增加不会引起公共物品的生 产成本的增加，同时任何人对公共物品的消费不影响其他人同时消费该公共物 品的数量和质量。换言之它表现为：一是边际生产成本为零；二是边际拥挤成 本为零。因此公共物品不能遵从边际定价原理定价，否则在市场上难以收回成本，市场机制是失灵的。政府是唯一的提供者，政府可以通过强制征税解决公 共物品的补偿问题。［３９Ｊ ２．私人物品 与公共物品相反，消费上既具有排他性又具有竞争性的产品称为私人物品。 市场机制可以有效地解决私人物品的供给问题。 ３．准公共物品纯公共物品是社会共同使用的产品或服务，具有效用的不可分割性、消费 的非竞争性和非排他性；私人物品是个别主体使用和消费的产品或服务，具有 效用的可分割性、消费的竞争性和排他性：准公共物品是介于公共物品和私人 物品之间的产品或服务。三者之间的特征和区别见表２一ｌ：北京工业大学经济学硕士学位论文表２－１公共物品、私人物品和准公共物品的区别Ｔ８ｂ ２一类别基本特征 公共消费供应方式 政府提供实例公共物品具有外部利益 政府投资 供应不易捧出 单独消费 市场提供国防设施食品 服装 向消费者直接收费 汽车 政府提供或政府资助 市场提供 政府投资或直接收费 医院 高速公路 城市污水资源化设施私人物品没有外部利益 供应易于排除 单独消费准公共物品具有外部利益 供应易于排除资料来源：ＤａｖｉｄＮ．Ｈｙｍｎ．ＰｕｂｌｉｃＦｉｎａｎｃｅ－ＡＣｏｎｔｅｍｐｏｒａｒｙＡｐｐｌｉｃａｔｉｏｎｏｆＴｈｅｏｒｙｔｏＰｏｌｉｃｙ，１Ｓｉｌｌ ｅｄｉｔｉｏｎ，ｔｈｅ Ｄｒｙｄｅａ Ｐｒｅｓｓ Ｈａｒｃｏｕｎｔ Ｂｒａｃｅ Ｃｏｌｌｅｇｅ Ｐｕｂｌｉｓｈｅｒｓ，１９９６：１３３众所周知，ＢＯＴ融资方式建设的项目一般都是资本技术密集型的，通常为 一国带有垄断性质的基础设旌项目，涉及交通、通讯、供电、供水、环保等领 域。具有建设周期长、投资规模大、社会效益强的特点，属于准公共物品。根 据财政理论，今后基础设施投资的国内资金来源，政府拨款将集中投向纯公益 性项目，对于半盈利性项日，将以民间投资为主政府补贴为辅；至于盈利性项 目，完全可以采取银行贷款与资本市场融资相结合的方式。我国政府决定将ＢＯＴ 融资方式将私营资本引入到基础设施建设中来，不但解决了准公共产品建设领 域的资金筹措问题，而且为准公共物品领域融资和建设提供了一个崭新的融资渠道．２．２项目区分理论基础设施，依据经济学的产品或服务的分类理论为基础，根据基础设施项 目性质和特征的不同，对项目进行区别管理，就形成了项目区分理论。项目区 分理论最早是由上海城市信息研究中心提出的，这种理论将项目区分为经营性、 准经营性和非经营性三类，根据项目的性质确定项目的投资主体、运作模式、 资金渠道及权益归属等问题。在三类项目中，非经营性项目投资主体由政府承 担，按政府投资运作模式进行，资金来源以政府财政投入为主，并配以固定的 税种或费种保障，其权益也归政府所有。这类项目主要指无收费机制、无资金 流入的项目，这是市场失效而政府有效的部分，其目的是为了获取社会效益和 环境效益，市场调节难以对此起作用，这类投资只能由代表公共利益的政府来 承担。第２章ＢＯＴ融资方式相关理论基础设施的经营性项目，是指有收费机制、有资金流入的项目．但这类项 目又以其有无收益分为两大类，即纯经营项目和准经营项目。其中，纯经营项目（也可称作营利性项目），可以通过市场进行有效配置，其动机与目的是利润 的最大化，可以通过全社会投资加以实现。准经营性项目属于有收费机制和资金流入，具有潜在的利润，但因其政策 及收费价格没有到位等因素，无法收回成本的项日，附带部分公益性，是市场 失效或低效的部分，因为其具有不够明显的经济效益，市场运行的结果将不可 避免地形成资金供给的缺口，要通过政府适当的补贴或者政策优惠维持运营。 准经营性项目，在产品价格逐步到位及条件成熟时，可以转变成纯经营性项目。 经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三者的相互关系见图２―１：无收费机制 （无资金流 入）的项且有收费机制 但无法回收 成本的项目 图争ｌ城市基础设施项目有收益的 项目Ｆｉｇ ２－１ ｕｒｂａｎ ｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅｐｒｏｊｅｃｔ从图２－１可以看出，基础设施的区分并不是一成不变的，基础设施的投融 资方式可以随着外部政策和经济环境条件的变化而改变。根据上述分类标准， 可以对基础设藏进行如下分类：表２－２城市基础设施项目分类序号项目属性 纯经营性 经营性 项目市政、公用基础设施实例 收费高速公路、收费桥梁、废弃物 的高收益资源利用厂投资主体 全社会投资 政府适当ｌ项目准经营性 项目煤气，地铁、轻轨、自来水、 污水处理，收费不到位的公路等 敞开式城市道路等补偿、 吸纳各方 投资２非经营性项目政府投资资料来源：世界银行．‘１９９４年世界银行发展报告：为发展提供基础设施＇中国财政经济出版社．１９９４（８）：２３一１３一北京工业大学经济学硕士学位论文根据项目区分理论．部分基础设施领域内的项目属于准经营性项目，其建 设经营方式除了政府给予适当补偿外，还应该广泛吸纳各方投资。ＢＯＴ融资方 式的引进，通过适当向消费者收取费用的方式，不但项目参与方获得了适当的 收益，而且解决了准公共产品供应领域市场低效或失灵问题。２．３公共选择理论公共选择理论是美国当代著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者詹姆 斯?Ｍ?布坎南等人创立的一种新公共经济理论．以经济人假设为出发点，他们 认为人是自利的，追求效用最大化，在市场中是如此，在公共领域更是如此。 公共选择理论认为，政府存在普遍的腐败，并提出了自己独特的解决问题 的方式，即用市场力量改造政府的功能，提高政府效率，以克服政府腐败。它 认为。没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”。既然政府 内部问题重重且历次改革收效甚微，那么最好的出路就是打破政府的垄断地位， 在政府机构内建立起竞争机制，就可以消除政府低效率的最大障碍。 对政府提供公共物品存在低效率的原因，公共选择理论从几方面进行了分 析：一是政府提供公共物品，割裂了生产者与消费者之间的联系，从而造成对公共物品估价和评价的困难；二是由于政府部门垄断公共物品的供给，缺乏优胜劣汰的竞争机制，致使政府运作低效率；三是由于官僚机构提供公共物品所 追求的并非经济利益，因此政府机构及官员缺乏追求利润的动机；四是对政府 机构及公务人员的监督机制存在缺陷，致使公共物品的提供既无市场的调节， 也无制度的有效制约． 不同于传统行政学致力于改革完善政府本身，公共选择理论关注的中心是 政府与社会的关系．它主张打破政府的垄断地位，将政府的一些职能释放给市 场和社会，建立公私之间的竞争，通过外部的政府与市场关系的重组来改革政 府。鉴于此，公共选择理论重新强调市场的价值．它给政府开出的药方就是要 让政府将其不应该傲的和做不好的事交给市场来完成，其中，公共服务市场化 可以说是解决公共物品提供低效率的较佳途径。 简单来说，公共服务市场化，即是要在公共物品的提供中引入市场竞争机 翻，给公众以个人选择的机会。公共选择理论在这里强调竞争，认为竞争能够 提高效率，使投入少而产出多；通过竞争可以打破垄断，迫使公营垄断组织对 顾客的需要作出反应，从而实现消费者主权与“公众主权”；竞争推动人们去创 新，并且可以提高公共部门组织内部员工的自尊心和士气，改善服务以赢得更 多的顾客。因此。政府应重视公共服务的效率、效果和质量，应该让不同的行 业和部门有机会加入到提供服务的行列中来． 根据公共选择理论的论述，将ＢＯＴ融资方式引入到基础设施建设领域不但第２章ＢＯＴ融资方式相关理论解决了公共服务领域的低效率问题，同时使有效的市场竞争机制发挥了作用。 这种新的融资方式的引进，必将解决部分“寻租现象”的发生，从而最终提高 政府在基础设旄建设领域总的调控能力。２．４新公共管理理论理论的主要特征之一是“要将市场机制引入公共服务组织的运作中来，即 实行公共服务的市场化。”具体地讲，新公共管理有两大支流，一支是管理主义，认为公共部门和私人部门之间没有什么区别；管理就是用来组织和激励雇员的人事机制，在公共部门和私营部门同样适用，因此可以将私营部门的先进经验 引入到公共部门中来。另一支则强调非自接控制，反对政府直接提供服务，强调不断提高政府服务的质量，强调分权与代理，强调合同与市场以及对绩效的 有效评估．新公共管理理论的基本内容虽然包括专业化管理、绩效评估、项目预算、 顾客导向、服务机构分散化和小型化、公私竞争以及采用私营部门的管理方式 等七大方面，但是其始终以公共物品及服务的有效供给或。好的治理”作为核 心主题，包含了一系列改进公共服务供给的基本观点：（１）注重公共服务的产 出和结果，力图提高公共服务的效率和质量；（２）强调公共服务的顾客导向， 提供回应性服务；（３）强调公共服务机构的分散化、小型化；（４）提倡将竞争机 制引入公共服务的供给；（５）强调公共服务提供主体的多元化，改进公共服务 供给体制。［４０ｌ‘新公共管理理论的最大贡献就是把市场理念引入公共服务领域，从而打破 了长期以来形成的政府垄断公共服务的神话，为公共服务市场化改革开辟了理 论先河。新公共管理将公共产品分为两大类：一类是核心公共产品，只能由政 府生产和提供，如国防、外交、国家机关管理、警察、国家安全和社会保障等；另一类是混合公共产品，私人部门与非政府组织也可以参与提供，如基础设施、 市政公用设施、交通能源、公共服务事业等等。政府应该在公共服务领域大胆引入市场竞争机制，采用私营部门的管理方法和管理手段。公共事务，特别是 公共服务（物品）不应该由政府独家垄断，必须走市场化之路，依靠公共部门 和私营部门的通力合作，鼓励和支持非政府、非赢利组织积极参与公共服务， 形成政府、非政府和非赢利组织三足鼎立的局面，努力实现政府与市场、公共理念和市场理念的融合。‘２．５本章小结本章通过公共财政理论、项目区分理论、公共选择理论、新公共管理理论的阐述，得出结论如下：一Ｉ，一北京工业大学经济学硕士学位论文ＢＯＴ项目融资方式所涉及的一般为大型基础设施建设项目，其竞争性和捧 他性居于公共品和私人物品之间，属于准公共产品领域。准公共产品有收费机 制和资金流入，具有潜在的利润，但因其政策及收费价格没有到位等因素，无 法收回成本的项目；同时由于附带部分公益性，使其具有不够明显的经济效益， 市场运行的结果将不可避免地形成资金供给的缺口，要通过政府适当的补贴或 者政策优惠维持运营。在产品价格逐步到位及条件成熟时，准公共产品可以转 变为私人投资的方式进行建设和经营。将ＢＯＴ融资方式引入到基础设施建设领 域不但解决了政府在公共服务领域的低效率问题，同时使有效的市场竞争机制 发挥了作用，更重要的是，为我国在基础设施建设领域开辟新的融资渠道提供 了一个崭新的思路。一ｌ ６＿一第３章ＢＯＴ融资方式的产生和国内外应用ＢＯＴ作为一种独具特色的项目融资方式，已经在许多国家得到成功应用。 它是缓解政府基础设施建设财政压力，提高投资效益的一种有效途径。随着我 国经济高速增长，建设资金不足和基础设施短缺的矛盾越来越突出。利用ＢＯＴ 项目融资方式，是解决上述矛盾，加快我国基础设施建设步伐的重要出路。３．１ＢＯＴ融资方式的定义以及产生 ＢＯＴ融资方式的定义３．１．１ＢＯＴ是英文Ｂｕｉｌｄ＿－ｃ’ｐ啪ａｒ．Ｔｒａｎｓｆｅｒ的缩写，译意为建设一经营一移交，是作为私营机构参与国家基础设施建设的一种形式出现的。一些权威组织对其 作过定义，如： １．联合国工业发展组织（ｔｒＮＩＤｏ）把ＢＯＴ定义为：在一定时期内对基础设 施进行筹资、建设、维护及运营的私有组织，此后所有权移交为公有。４ ２．世界银行（１９９４年世界发展报告》把ＢＯＴ定义为：政府给予某些公司 新项目建设的特许权时，通常采取这种方式。私人合伙人或某国际财团愿意自己融资，建设某项基础设施，并在一定时期内经营该设藏，然后将此移交给政府部门或其他公共机构。５ ３．亚洲开发银行（ＡＤＢ）把ＢＯＴ定义为：项目公司计划、筹资和建设基础 设旅项目；经所在国政府特许在一定时期经营项目，特许权到期时，项目的资 产所有权移交给国家．６ ４．我国国家计委（已于２００３年改名为“中国国家发展和改革委员会”）所 称的外商投资特许权项目，就是指ＢＯＴ投资项目，将其含义界定为，政府部门 通过特许权协议，在规定的时间内，将项目授予外商为特许权项目成立的项目 公司，由项目公司负责该项目的投融资、建设、运营和维护。特许期满，项目 公司将特许权项目无偿交给政府部门。。７ ５．标准ＢＯＴ：即最典型的定义。私人财团自己融资进行设计建设基础设施 项目，项目开发商根据事先约定，经营一段时期以收回投资。经营期满，项目 经营权将转让给东道国政府。ＢＯＯＴ（Ｂｕｉｌｄ―ｏ栅广＿ｏｐｅｒａｔｅ－－－－Ｔｒａｎｓｆｅｒ），即建４安中仁．ＢＯＴ模式与水利建设．中冒水利电力出版社。１９９７第一版 ’王璃．ＢＯＴ模式及其主要形式比较．国际经济合作，２００３年第１ Ｉ期 ‘Ａｓｉａｎ ＤｃｖｅｌｏｌⅫｍｔ．Ｂａｎｋ．Ｕｒｂａｎ Ｉｎｆｉ＇ａｓ廿ｕｃｔｕｒｅ Ｆｉｎａｎｃｅ．．１９９６ ’国家计委、电力部、交通部，‘关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知）．计外资（１９９５） ２０８号，第一条 一１７一北京工业大学经济学硕士学位论文设―拥有―运营一转让，具体是指由私营部门融资建设基础设施项目，项目建 成后在规定的期限内拥有项目的所有权并进行经营，经营期满后，将项目移交 给政府部门的一种融资方式。ＢＯＯ（ＢｔＩｉＪｄ－－０啪卜―Ｏｐｅｍｔｅ），即建设一拥有一 运营。具体是指私营部门根据政府赋予的特许权，建设并经营某项基础设施， 并在一定时期后将该项目移交给政府部门。。 综合以上关于ＢＯＴ的解释，笔者对ＢＯＴ的定义进行了归纳，具体如下： ＢＯＴ是一种新型、特殊的项目融资方式．具体而言，它是指东道国政府与私人 投资者（本国或外国均可）签订特许权协议（以授予一定期限的特许专营权）， 将某一公共基础设施或基础产业项目交由私人投资者组成的项目公司进行筹 资、设计并承建，在协议规定的特许期内，由该项目公司通过经营回收投资及 获得利润；而政府则从行政角度对ＢＯＴ项目进行行政管理、监督；特许期满后， 将项目无偿移交给所在国政府或其授权机构。它是以项目资产、与项目有关的 权益以及未来的运营收益为担保来偿还贷款的项目融资方式。私人投资是开发 ＢＯＴ融资方式参与基础设施建设的基础．它起源于大型基础设施建设的筹资和 管理的需要，运用ＢＯＴ融资方式建设的工程一般都是资本技术密集型．通常为 一国带有垄断性质的基础设旄项日，涉及交通、通讯、供电、供水、环保等领 域。 ＢＯＴ项目的参与人主要包括政府、项目承办人（即被授予特许权的私营部 门）、投资耆、贷款人、保险和担保人、总承包商（承担项目设计、建造）、运 营开发商（承担项目建成后的运营和管理）等．此外，项目的用户也因投资、贷 款或保证而成为ＢＯＴ项目的参与者．各参与人之间的权利义务关系依各种合 同、协议而确立。【．１】 由此可见，ＢＯＴ融资方式实质上是一种债务与股权相混合的产权，是以项 目构成的有关单位，包括项目发起人、私人投资者、运营商等组成项目公司， 对项目的设计、咨询、融资和施工进行一揽子承包，在项目竣工后在特许期内 进行运营，向用户收取服务费，以收回投资、偿还债务、赚取利润，最终将项 目无偿交回政府。９ ３．１．２ＢＯＴ融资方式的产生和发展１９８４年，当时的土耳其总理厄扎尔首先提出了ＢＯＴ这一术语，想利用ＢＯＴ 融资方式建造一座电厂．．这个想法立即引起了世界的注意。尤其在发展中国家，‘蒋先玲．项目融资．中国金融出版社，２００４年８月第一版 ’张极井．‘项目融资＇，中信出版社，１９９７年５月第一版：８第３章ＢＯＴ融资方式的产生和国内外应用如马来西亚和泰国，他们把ＢＯＴ融资方式看成是减少公共部门借款的一种方 式，同时也推动国家吸引国外直接投资。英法海底隧道项且的建设，则进一步 促进了Ｂ０下融资方式在世界范围内的应用和发展。事实上，这种引入私营机构参与公共基础设施建设的方式早已有之。早在１７世纪的欧洲，在一些运河、桥梁的修建中就已经出现了私人投资的 身影。１７世纪英国政府允许私人投资建造灯塔，具体流程如下：经政府批准，私人向政府租用建造灯塔必须占用的土地，在特许期内管理灯塔并向过往船只 收取过路费：特许期满后政府将灯塔收回并交给政府所属的领港公会管理和继续收费。到１８２０年，在全部４６座灯塔中，有３４座是私人投资建造的。可见， 在当时这种具有ＢＯＴ性质的私人投资已经涉足基础设施建设领域。１８世纪后期和１９世纪的欧洲国家，政府已经广泛利用私营机构的资本和技 术进行公路、铁路和运河等公共基础设施的投资开发和运营管理，尤其是在欧ｉ｝｝ｌ城市供水设施的建设和运营中，私营机构起到了重要作用，伦敦和巴黎的供水就由私营公司承担。到１９世纪后期，在北美大陆的交通运输中，政府部门也 曾允许北方工业财团投资建筑铁路和一级公路，建成后定期定点收取营运费用。一投资收回并获得必要的利润后，以无偿或低于市价的价格转让给政府公共机构。√ 后来，这一方式逐渐被推广至国内港口码头、桥梁隧道、电厂地铁等公共工程 领域。一．直至第一次世界大战以前．许多基础设施建设项目（如铁路、公路、桥梁ｊ’：电站、港口）都在利用私营资本进行建设经营，这些私人投资者为赚取秘润雨１。甘愿承担风险。而两次世界大战后，基础设施建设又转为主要由政府机构来承 担，巨额的资金投入给政府带来了沉重的负担，尤其是在资金匮乏的发展中国 家，更是难于满足基础设照建设的需要。 ２０世纪７０年代末至８０年代初，世界经济形势逐渐发生变化，ＢＯＴ融资方 式才正式出现在经济舞台上。ＢＯＴ融资方式产生和发展的原因是错综复杂的， 一系列社会经济变革则是推动ＢＯＴ发展的重要原因： １，解决国内资金短缺和国有部门效率低下问题是各国政府采用ＢＯＴ融资 方式的动因。发展中国家长期以来存在严重的资金短缺问题，同时，国有部门 效率低下，公共基础设施管理不善，为此许多国家制定采用私营资本和国外资 金缓解公共财政困难和提高服务效率的战略。ＢＯＴ融资方式恰恰成为进行大型 基础设施项目建设并引进国外工业技术和管理方法的一种较为新颖而有效的国 际经济技术合作方式，同时也成为利用私营资本的新形式。 ２．减少债务和财政赤字是各国政府采用ＢＯＴ融资方式的财政原因。２０世 纪７０年代末８０年代初，世界经济高速发展、人口膨胀、城市化进程过快等导一１９―北京工业大学经济学硕士学位论文致对交通、能源、供水等基础设施需求的急剧膨胀，经济危机和巨额财政赤字、 沉重的债务负担又使许多国家实行紧缩财政的政策，导致政府投资能力锐减， 无力承担众多急需的公共基础设施建设。政府只得转向寻求私营资本，以加快 基础设施的投资和建设步伐。 ３．国际私营剩余资本寻求投资出路是推动ＢＯＹ融资方式发展的动力。２０ 世纪∞年代初，国际上开始出现一些私人剩余资金，这些资金不断需要新的投 资机会，ＢＯＴ融资方式引起了拥有剩余资金的投资商的极大兴趣。他们通过和政府合作，通过特许权方式的安摔，促进私人拥有和经营以无追索权方式供应资金的基础设施项目。 ４．各国政府观念的转变为ＢＯＴ融资方式的发展创造了良好条件。长期以 来，各国政府都认为基础设施是无偿使用的，建设费用理应由财政税收来支付， 其主体应该是国家并且政府是基础设施的拥有者和经营者，任何私营资本都不 能涉足国家基础设施的建设。近二十年来，这种长期制约基础设施建设发展的 观念发生了根本的变化，许多国家开始允许私营资本进入基础设施建设领域， 并开始采用有偿使用公共基础设施的措施：同时，非国有化浪潮使一些西方国 家放弃了政府对大部分基础设施项目建设的垄断，改由私营部门来建设和经营。总之，基础设施投资观念的改变，为ＢＯＴ融资方式在各国的发展提供了良好的条件。 在这些背景下，ＢＯＴ融资方式开始在一些国家得到运用和推广。其创造性 地将政府和私人投资者通过大型基础设施建设联系在一起，为私人资本在政府传统的公共职能领域寻求利润最大化提供了较好的制度衔接，体现了资本自由 流动的态势。’３．２ＢＯＴ融资方式国际实践以及差别比较ＢｏＴ融资方式的国际实践３．２．１ＢＯＴ融资方式作用的发挥与市场机制的发达程度和法制体系的健全程度密 切相关。一般而言，发达国家法律健全，政策透明度高，市场经济发达，对ＢＯＴ? 融资方式的认识和监管较为成熟，因此ＢＯＴ融资方式运作较为规范。不过，各 发达国家中ＢＯＴ的运作方式也不尽相同。大体上，可将其分为两种方式：一种 是通用法规管理方式，即法规适用于所有ＢＯＴ项目；另一种是单独立法方式， 即针对每一个ＢＯＴ项目的具体情况而单独制订具有法律效力的法规、合同或协 议。发展中国家开始运用ＢＯＴ融资方式进行基础设施建设的时间较晚，这与其宏观经济环境紧密相关，如立法不完善、市场效率低下等等。同时，发展中国 家的ＢＯＴ管理很不规范，不同ＢＯＴ项目的各种条件差异也很大．下表３－１对ＢＯＴ融资方式在发达国家和发展中国家的运用情况进行列举：表３－１ ＢＯＴ项目融资案例的国际列举Ｈａｂｒｉｖｅ目ｒ巫且名称 所在国 项目发起人英法海底 隧道 英国 欧洲隧道公司悉尼港海湾 隧道 澳大利亚 澳大利亚ＫｕｍａｇａｉＤａｒｔｆｏｌｄ轿 英国 欧洲几家 银行 １９８Ｓ年 ２０年（１９８８＿一 ２００８）３．１电厂 巴基斯坦 英国Ｕｎｊｘｒｅ公司南北高速 公路 马来西亚 联合工程 公司 １９８８矩 ３０年曼谷第二高 速公路 泰国 曼谷快车道 公司 １９８８年 ３０年特许协议 签字 特许期限 筹资总额 （亿美元） 融资结构１９８７盔 ５５年（１９８７―一公司 １９８５年 ３０年（１９９２＿一 ２０２２）５．５１９８７年 ２３年（１９９０－一 ２０１３）１３（１９８８―２０１８）１８（１９８８―２０１８）Ｓ．Ｓ２０４２）ｌ∞８５亿贷款、 Ｉ一２亿股票２０：８０１１００万股票、 ２．７９亿债券、 ２．２３亿无息贷 款５：９５股本债务比 建设方式 履约保证１．２ｌ亿附属 贷款、１．８５ 亿辛追加贷 款 较复杂 交钥匙承包 ３６００万美元 以外贷款 特许购买已 获得的两个 收费通道 收费价格与 零售指数相 联系１．４亿股票、 ６．５亿出口 信贷、４．１亿 贷款２０：８０６．５亿政府 贷款１０：９０Ｓ０００３Ｙ政府，，月２票２ｃ『＝８０ 交钥匙承包 承包商承担与政府按比 例分成固定总价 １８亿美元 备用金 自由确定通 行费交钥匙承包 ５０００万美元 执行保证 悉尼桥 通行费固定总价 ６５００万美元 执行保证 水利电力局 以固定价格 向电厂收费 政府担保最 少营运收 入、外汇自 由出入交钥匙 承包 承包商 承担 特许营运 原有高速 公路 通行费 担保最小 通行费收 入、补偿亏 损数额收益政府担保特许商业自 由、无二次 竞争设施政府担保并 限制利润 上限无担保３．２．２典型国家ＢＯＴ项目的实践以及差异比较● 』一．ＢＯＴ融资方式在发达国家和地区的实践 １．澳大利亚 澳大利亚政府选择了第一种即通用法规管理模式，现有的法律法规为ＢＯＴ 项目提供了较完整的法律框架。ＢＯＴ项目由政府的五年发展计划确定，通过招 标来选择项目公司。在项目风险承担上，按照政府与投资者控制风险能力的大北京工业大学经济学硕士学位论文小，各自承担相应的风险责任．属于政府最有能力控制的风险就由政府承担， 属于投资者最有能力控制的风险就由投资者承担。例如，在澳大利亚的公路项 目中，交通量是由政府担保的。政府设计一个最小的交通量，如果小于这个数， 政府就给予补贴；如果超过这个数，项目超额所得收益就有政府与项目公司共 同分享。而诸如工程超概算、建设时间延误等建设风险，其责任全部由投资者承担。 ２．香港香港政府对ＢＯＴ项目的管理是采用单项立法的形式。目前香港所有采用 ＢＯＴ融资方式建设的项目（主要是电力和交通项目），都是在香港政府和项目 公司签订的“管制法”下进行的．例如。香港政府为保证全港的电力供应，与５家电力公司签订了管制计划协议，通过香港立法局批准后生效。它的主要内容：项目公司必须以合理的成本为社会提供足够的电力供应。在此前提下，项 目公司得到合理的利润。有了协议，所有涉及项目的细节问题都有明确的说法， 这些电力公司可获得１３．５％的净资产回报率。如果某段时间公司获得的利润高 于这个水平，多出部分作为发展基金，用来弥补经营不好时的亏损。项目公司 提交的项目总投资额与电价必须得到政府批准，同时项目公司接受政府监督， 公司每年要向政府提交考核报告，每五年要向政府提交一份财务报告，或在重 大投资前必须向政府报告有关情况． 二，ＢＯＴ融资方式在发展中国家的实践 １．菲律宾? ?菲律宾政府从２０世纪８０年代后期，开始实行允许私营资本进入发电业的 法律。１９９３年，菲律宾政府正式颁布了‘ＢＯＴ投资法》，还成立了国家ＢＯＴ投 资咨询中心。在ＢＯＴ法中，菲律宾政府把ＢＯＴ融资方式引入到非常广泛的领 域，如公路、铁路、港口、航空、发电、输电、水坝、给排水，旅游、教育、 土地开发等。通过实施ＢＯＴ法，菲律宾吸收到了一大批国内外的私营资本参与 基础设施建设。例如，菲律宾１９９４年至１９９８年期间，ＢＯＴ投资占中央政府和 地力一政府及１４个国有控股公司投资总额的４０＊／，。从该国的电力项目来看，具 有如下特点：（１）政府提供了项目正常运行的担保。项目公司以ＢＯＴ融资方式 建设电厂的发电量，国家电力公司１００％购买，并且购买电价以美元方式结算， 这实际上为项目提供了市场和外汇力一面的担保；（２）项目公司自己实际所获 利润是由政府所定的收购电价和项目公司自己实际所发电的成本价差决定。菲 律宾的ＢＯＴ融资方式中存在的问题是政府几乎承担了包括原材料供应、电力购 买、外汇保障甚至投资回报率等几乎所有的责任和风险。２．泰国第３章ＢＯＴ融资方式的产生和国内外应用在泰国，ＢＯＴ融资方式从９０年代初开始实施。在现有的ＢＯＴ项目中，有 的失败了，主要原因是投资者和政府在项目收费标准上无法达成一致，也有一 些项目成功了。泰国政府除对吸收外资投资建设基础设施产业项目有明确规定 外，目前还没有专门的ＢＯＴ方面的法律，对国内资金以ＢＯＴ融资方式承担基 础设施建设根本未作考虑，更无平等对待内外资的专门法律。其管理措施都是 针对具体项目而言，关于私人资本的投资回报率、各种风险的分担没有明确的规定。从上述典型发达国家和地区与发展中国家运用ＢＯＴ融资方式上具体情况 的阐述可以看出，发达国家和发展中国家利用ＢＯＴ融资方式进行基础设簏建设存在以下不同之处： １．利用ＢＯＴ融资方式的出发点不同 发达国家在利用ＢＯＴ融资方式时不仅考虑到筹措资金以减轻政府的财政负担问题，还十分重视挖掘私营机构在基础设施建设方面的能动性和创造性， 以提高公共基础设施行业的建设和经营效率；而发展中国家则注重吸引外资以弥补国内基础设施建设资金不足的问题。２．ＢＯＴ融资方式的资金筹措方式不同 发达国家进行ＢＯＴ项目建设一般首先注重国内私营机构资金的投入，在此基础上再通过国外商业银行或金融机构进行融资；而发展中国家的ＢＯＴ项目，由于国内建设资金短缺，大部分依靠外资的投入，目前发展中国家也开始引入内资ＢＯＴ。。３．ＢＯＴ项目的外部环境不同发达国家采用ＢＯＴ融资方式进行基础设施建设的时间较长，因此其ＢＯＴ 法律体系健全，市场环境成熟，拥有健全的ＢＯＴ组织机构和一流的Ｂｏａ＂人才； 而发展中国家尚处于起步阶段，在法律、组织机构、人才、市场环境等方面都难以满足ＢＯＴ项目规范运作的条件，同时，政府与私营机构对ＢＯＴ融资方式的认识还有很多不足之处，尚需要有一个不断完善和发展的过程。 ４．ＢＯＴ项目的风险分担方式不同 在发达国家，由于市场发育成熟、法律体系完善，其汇率风险、政府风险 等相对较小，政府承担的风险相对较小，政府一般只承担与项目有关的系统外 风险及必要的商业风险，如通货膨胀、最小采购量等；而发展中国家由于市场 环境差、法律不完善等原因，外商投资的风险很大。同时，为了迎合外商降低 风险的需要，政府往往对风险大包大揽，对外商做出过多承诺与担保，使政府 背上沉重的负担，这将大大损害国家利益，当政府的承诺成本超过其承受能力 时，将导致项目的失败。―－２卜北京工业大学经济学硕士学位论文３．３ＢＯＴ融资方式在我国的实践以及经验总结ＢＯＴ融资方式在我国的实践３．３．１我国从２０世纪８０年代中期开始应用ＢＯＴ项且。１９８４年由香港合和实业 公司和中国发展投资公司等在深圳建设的沙角电厂，是我国第一个ＢＯＴ基础设 施项目。经过运作，该项目取得了成功，其工期提前一年竣工，工程质量获英 联邦土建大奖，供电成本低于广东省国营电网。当时由于ＢＯＴ项目在我国刚刚 出现，从中央到地方对该项目争议颇多，话题是针对这个项目公司的回报率太 高而展开的。这个项目是在我国改革开放初期投资环境、法制环境都不健全的 情况下开始运作的，由于经验不足，也造成了一些遗留问题，尽管如此，广东 沙角电厂仍然被公认为２０世纪８０年代世界上较为成功的ＢＯＴ项目。 １９９４年以后，我国利用外资政策发生了重大变化。在基础设旌方面，由限 制外资直接投资转向引导外资进入，ＢＯＴ融资方式开始受到我国政府的高度重 视。国家有关部门多次举办ＢＯＴ研讨会，派员出国考察。学习国外ＢＯＴ项目 运作的方式，使ＢＯＴ理念在我国得到传播，为开发ＢＯＴ项目打下了基础。国 家计委制定“八五”吸收外资计划时将ＢＯＴ作为一种利用外资的新方式正式提 出来，１９９４年下半年，国家计委有关部门还就ＢＯＴ制定了中国投资的管理办 法及相关的法律文件。１９９５年８月，国家计委、电力部和交通部联合下发了‘关 于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》．按国家规划，ＢＯＴ方 式在“九五”期间将成为我国基础设施的重要融资方式。广西来宾Ｂ电厂建设 便是中央经多年的理论探讨后，向ＢＯＴ融资方式实践迈出的关键一步。１９９５ 年初，原国家计委开始组织ＢＯＴ项目的试点工作。５月８日，正式批准了第一 个ＢＯＴ试点项目―广西来宾Ｂ电厂．在历经了资审、招投标等４个阶段后， １９９６年１１月１１日正式签订特许权协议。来宾Ｂ电厂的成功，不仅仅是一个项 目的成功，它表明我国采用ＢＯＴ吸收外资进行基础设施建设的试点工作取得重 要进展，标志着我国利用外资的法制建设和ＢＯＴ项目管理能力迈上了一个新台 阶”。表３．２是对我国开展ＢＯＴ项目进行的一个总结。＂湖南路桥金湘高速公路ＢＯＴ项目的投资评价．转引自龙劭一．硕士论文，２００４年５月：４表３－２我国开展ＢＯＴ项目案例列举前期 项目 地点 工作 广西来宾 广西 电厂√计委 批复投资 招标ＢＯＴ意 融资见该项目财务上可行，并且是亚洲金融危机前国√ √ √际投资环境良好的情况下开展的，得到了中央 和省政府的双重支持．项目已结束，于２００１年 １月开始正式运行。 该项目在规模上适用于ＢＯＴ，并且在财务上可成都自来水Ｂ凹项目长沙电厂四Ｊｆｆ＇，’，’，√行。政府愿意并支持开展该项目，项目公司经验丰富，项目已经完成并投入运营。 该项目取消的原因部分是由于市场需求不足，湖南 项目 南京至杭州 高速公路 广州至湛江 高速 武汉军山 大桥 湖北 广东 江苏√√×Ｘ部分是由于亚洲金融危机．同时，该项目未能 得到政府的财政支持。 该项目由国内银行直接进行投资，融资成本低。’，√××尽管国家计委和交通部对ＢＯＴ非常热心，但是 地方政府决定不采用此种方式． 因项目的投资收益率非常低，对外商投资者已浙江√×××经没有吸引力，并且在国内通过银行贷款的形式资本更低。 最初。该桥是跨越长江的一个单独的项目，后√××Ｘ来政府决定将其作为北京至珠海高速公路的一部分，因此，最终取消采用ＢＯＴ融资方式．说明：√表示项目在该方面可行，Ｘ表示项目失败．３．３．２ＢＯＴ融资方式实践的经验总结从以上ＢＯＴ项目在我国开展的总结可以看出，无论是否成功采用ＢＯＴ融 资方式进行基础设施建设，都为我们提供了宝贵的实践经验。 １．参照国际惯例，聘请高水平的咨询公司和财务、法律顾问ＢＯＴ项目和一般的招标项目基本上相似，但由于ＢＯＴ项目涉及资金数额巨大，期限长；同时又是政府在一段时间内出让项目的所有权，因此ＢＯＴ项目 的前期准备工作要比一般的工程项目复杂得多．由于ＢＯＴ涉及多方面的专门知 识和经验｝诸如法律、财务、技术、保险、合同管理、ＢＯＴ项目结构和开发经 验、项目发起人、融资银行可能的合理要求及有关的国际惯例等，招标过程中 工作量很大，涉及方面比较多，国内对它的认识仅处于初级阶段。ＢＯＴ项目涉及的各领域专门人才政府部门不可能全部具有，为能使我国的ＢＯＴ项目和国际 接轨，我国政府目前的做法是吸取国际上的经验，从国外聘请精通ＢＯＴ项目融资的法律和财务顾问以及在国内寻找有经验的咨询公司来代表和协助政府进行 ＢＯＴ项目的操作。－－２５－－北京工业大学经济学硕士学位论文在我国进行ＢＯＴ项目投标的国际大公司，他们也都专门聘请了法律和财务 顾闯。如法国电力公司和ＧＥｃ阿尔斯通公司在来宾项目中都专门聘请法律顾问 和财务顾问。实践表明，政府聘请咨询公司作为招标代理机构和专业顾问不仅 可以提高工作的效率，更重要的是能使项目的招标更加规范化，符合国际惯例； 使招标谈判更加顺利，减少不必要的争议与分歧；能够为政府争取更加公平合 理的协议条款，避免投标人提出不合理的要求。政府招标代理机构和顾问在整 个ＢＯＴ项目中既代表政府作好招标工作，又在政府和投标入之间发挥桥梁和纽 带作用，使政府和投标人相互能够有迸一步的了解，找出双方能够到达成一致 的折衷点。这样，不仅能够使项目按照预计时间表顺利进行，而且能够推动项目进程。２．政府强有力的支持是ＢＯＴ项目成功的重要保证 根据来宾Ｂ电厂的经验，在一个ＢＯＴ项目招标中，招标工作必须要得到 中央政府有关部门的支持如国家发改委（全称是中国国家发展和改革委员会）、 电力局、外管局、对外经贸部、国家环保局等部门强有力的支持，这是ＢＯＴ项目能够成功的关键和根本。在中央政府尽力帮助的情况下，地方政府也要给予积极的配合和支持．从 国内已经正式签约、草签或正在谈判的ＢＯＴ项目来看，地方政府对ＢＯＴ项目 的重视是非常重要的。在我国，从ＢＯＴ项目的审批到实施，每一个环节都离不 开政府的支持。这些支持包括：提供税收优惠、提供土造及其他配套设旄、提供 主权担保、外汇担保、防止竞争性项目保证等。如在来宾电厂Ｂ厂项目中，广 西省政府专门成立了ＢＯＴ领导小组，地方政府领导小组的成立对加快项目的决 策和进程提供了保证。因此，一个ＢＯＴ项目若想获得成功，就必须获得我国政府有关部门的支持。３．合理的风险分担机制是ＢＯＴ项且成功的关键 由于ＢＯＴ项目持续时间长．风险因素较多，如何合理分配项目风险将是发 展中国家政府与投资者需要重点研究的问题。因此，如何有效地分散和化解风 险是我国开展ＢＯＴ项目成功与否的关键。一般来说，应按照政府与投资者各自 控制风险能力的大小，承担相应的责任。如汇率、通货膨胀风险，投资者无法 控制，政府应承担起责任；融资建设、运营风险则由投资者来承担。不同项目， 风险分担并没有固定模式，这与东道国的政治、经济环境、项目参与方之间讨 价还价的力量对比有关。同时，在风险分担问题上，政府与投资者之间能否相 互谅解，精诚合作，对项目成功与否至关重要。 ４．ＢＯＴ项目的谈判主体严格遵循谈判原则 ＢＯＴ项目的最主要和最复杂的工作是特许权协议的起草和签订。在草签特’第３章ＢＯＴ融资方式的产生和国内外应用许权协议之前，双方要各自组成法律小组和技术小组就特许权协议有争议的内 容进行谈判来确定相关条款。我国ＢＯＴ项目中谈判工作主要有以下几个特点、 原则和方法： （１）法律谈判和技术谈判协调一致。整个ＢＯＴ特许权协议的谈判工作分 成两个部分进行：法律谈判和技术谈判。技术谈判是法律谈判的基础，它的确认是法律方案合理与否的ｆ个重要衡量标准，如违约金的制定标准很大程度上和技术方案有关。由于ＢＯＴ特许权协议书涉及的领域十分广泛和复杂，我国法律 体系的不完善，工作人员经验的不足，因此整个协议的起草和谈判往往需要较 长的时间来进行，不可能在短时间内确定所有的条款。 （２）明确各自立场，真诚合作。在谈判的整个过程中，双方要本着合作互 利的原则，不应故意地设置种种障碍。政府在谈判桌上是作为商务合同的一方 进行签订合同的，因此谈判地位和项目公司是平等的，政府不再占有作为政府 的优势地位。 （３）遵循公平、公正和透明的原则。在我国已进行的三个ＢＯＴ项目谈判中，都遵循公平、公正和透明的原则，即政府不采取平行谈判的方式，而是先与第一名投标人谈判，只有与第一名投标人的谈判有可能在一定的时间内达不 到目标时，才能开始与第二名投标人进行谈判。３．４成功开展ＢＯＴ项目应具备的条件通过３．２和３．３对国内外ＢＯＴ项目的实践进行研究和总结可以发现，下列 因素对影响ＢＯＴ项目能否成功实施起关键作用。 １．项目的初步可行性 ＢＯＴ项目成功的最重要因素是项目在财务上和经济上都是可行的，包括项 目收费能够被用户或政府接受。在项目初期，初步可行性研究应该证明项目在 不同方一案下的财务和经济均是可行的。项目公司可以通过直接收费或与政府 签订购买协议可以获取长期稳定、有保证的收益，足以偿还项目贷款、股本金并获得合理投资回报。即使项目收益低，但政府也可以通过互补性的政策（政府价格补贴、税收优惠、赋予项目公司的周边区域开发权等），使项目具有足够 的回报能力，以吸引投资者。 ２．良好的投资环境 （１）法律环境。ＢＯＴ项目的法律结构复杂，只有法律制度相当成熟的国家才能容易地采用ＢＯＴ模式。当地的法律必须允许特定类型的基础设施项目实 行民营化经营。项目发起人和贷款人的要求应得到保证，东道国政府对ＢＯＴ项目所作的基本合同承诺能得到履行。北京工业大学经济学硕士学位论文（２）经济环境。在一个具有发达银行系统和金融市场的国家里，寻找贷款 人和投资者相对容易。大多数ＢＯＴ项目将取得东道国货币收益，然后兑换成外 汇用于归还贷款投资和支付利润。如果一国经济没有过度的通货膨胀或过快的 汇率变动，在这种经济环境下较容易开发这种项目。即使东道国政府愿意保护 项目的投资者兔受通货膨胀风险和汇率风险，在一个比较稳定的经济环境中比 在高度不稳定的环境中开发ＢＯＴ项目要容易得多。 （３）政治环境。ＢＯＴ项目成功实施的另一个必要条件是东道国的政治稳 定。没有政治稳定，实施ＢＯＴ项目所需的广泛的政府支持就可能是一句空话。 即使做出承诺，这种承诺也不一定可信。如果民营发起人不相信在此期间政治 稳定和连续性，他们不会愿意拿出开发一个ＢＯＴ项目需要的大量时间和金钱， 而承担ｌＯ至２５年的风险。（４）政府大力支持。基础设施项目的建设与运营传统方式下是由政府承担的，基础设施的ＢＯＴ运作需要政府授予项目公司特许权协议，需要政府提供在 行政、法律和经济上的支持，需要东道国政府有较高的诚信．离开政府的支持， ＢＯＴ融资方式的实施将非常困难，特别是在发展中国家，由于面临着法律法规、 市场和经济环境不完善、政府信用相对较低、政治风险大、融资渠道少等大量 风险，没有政府的大力支持、政府主要领导的决心和提供必要的保证，投资者 将不愿意承担这些非商业性风险，ＢＯＴ融资方式也就难以开展。 ３．项目发起人的能力 具有雄厚经济和技术实力、良好信誉和实施ＢＯＴ丰富经验的一个或若干发 起人对于项目成败关系重大，他们可能是国际财团、设备或原料供应商、公程 公司、运营商或产品购买者。首先，具有雄厚财力的发起人能对项目提供可靠 足量的股本金。此外，公司规模大，财力雄厚，技术力量强，在信贷机构中拥 有良好的信誊，此项目融资的能力也较强。同时，公司应具有丰富的ＢＯＴ项目开发经验和人才。４．专业顾问的作用 ＢＯＴ项目周期很长，开发过程和合同文件比较复杂．在ＢＯＴ项目的实施 过程中会涉及到国际金融、国际贸易、工程、财务、法律、环保、招投标、工 程承包等多方面的专业知识，任何一个政府部门都不可能有足够的人力完成 ＢＯＴ项目的实施。在实施项目过程中充分发挥专业顾问的作用是一种国际惯例。 为实施一个特定ＢＯＴ项目，政府聘请专门从事ＢＯＴ项目的咨询公司作为政府 的代理来运作项口，’专业公司的运作效率和水平远高于政府本身来运作。 ５．合理分担风险 如何划分ＢＯＴ项目风险分担是项目成败的关键所在。一般认为，ＢＯＴ项―－２８．一第３章ＢＯＴ融资方式的产生和国内外应用目风险的分担应坚持按国际惯例处理的原则，即哪一方最有能力控制风险就由 哪一方来承担，对不属于任何方风险或任何方都无法控制的风险，由双方共同承担。通过以上五种成功开展ＢＯＴ项目的条件可以看出，在进行项目的初步可行 性分析之后，还需要对影响项目成功的其他因素进行评价与分析。因此，在本 文的第四章建立的Ｂｏｘ项目融资能力评价指标体系为项目决策提供科学建议是十分必要的。３．５本章小结本章主要阐述了ＢＯＴ融资方式概述以及在国内外的运用情况。首先，在国内外组织及学者对ＢＯＴ进行界定的基础上，本文认为ＢＯＴ是一神新型的、特殊的项目融资方式。其次，对ＢＯＴ融资方式的国内外实践进行了列举和比较。通过对澳大利亚、香港和菲律宾、泰国实施ＢＯＴ模式进行的分析，总结出ＢＯＴ项目在发达国家 和发展中国家应用上的差别；利用ＢＯＴ融资方式的出发点、资金筹措方式、ＢＯＴ项目的外部环境和ＢＯＴ项目的风险分担方式等方面。一再次，通过我国近些年来开展ＢＯＴ项目的列举，总结出我国开展ＢＯＴ项目的经验：参照国际惯例，聘请高水平的咨询公司和财务、法律顾问；政府强 有力的支持是ＢＯＴ项目成功的重要保证；合理的风险分担机毒４是ＢＯＴ项目成 功的关键；ＢＯＴ项目的谈判主体严格遵循谈判原则。最后，在对国内外ＢｏＴ项目实践进行总结和分析的基础上，归纳出影响ＢＯＴ项目成功的关键因素：项目所处的项目的宏观环境、初步可行性分析、项目公司的能力和风险分担机制。―２９―第４章ＢＯＴ项目融资能力评价第４章ＢＯＴ项目融资能力评价对于ＢＯＴ融资方式来说，项目发起人能否通过该种融资方式获得项目所需 资金，设计合理的项目融资结构，取决于项目融资能力的大小。从实践操作层 面上来说，采用科学的评价方法对ＢＯＴ项目融资能力进行评价，就成为项目参 与各方关注的问题。本章将讨论ＢＯＴ项目融资能力评价内涵的界定、评价整体 思路和原则，并且在分析ＢＯＴ项目融资能力影响因素的基础上建立评价指标体 系，最终选用模糊综合评价方法对ＢＯＴ项目融资能力进行评价。４．１ＢＯＴ项目融资能力评价的内涵 ＢＯＴ项目融资能力内涵的界定４．１．１本文中所指ＢＯＴ项目融资能力评价是指建立在项目可行性评价的基础上， 在ＢＯＴ项目的融资决策分析阶段中，应用模糊综合评价方法，在建立项目融资 能力指标体系的基础上，对影响ＢＯＴ项目融资能力的因素进行系统的、定性和 定量的评价。通过对ＢＯＴ项目融资能力进行全面、有效的评价，使得参与ＢＯＴ 项目的各参与方能够全面了解和掌握该项目的融资能力的大小。４．１．２ＢＯＴ项目融资能力评价与项目可行性评价的区别与联系ＢＯＴ项目融资能力评价与项目可行性评价都是针对同一个项目主体进行评 价，但是二者在评价所起的作用、评价所处的时间段、评价侧重点以及评价所 服务的对象方面是有区别的。因此，ＢＯＴ项目融资能力评价不能等同于项目可 行性评价。下面将二者的区别论述如下： １．评价所起的作用不同：项目可行性评价是从项目投资者的角度分析投资 者在项目整个寿命周期内是否能够达到预期经济效益，为项目发起者科学决策 是否展开此项目提供依据。而ＢＯＴ项目融资能力评价是建立在项目可行性评价基础之上，从投资方的角度（例如银行、国际金融组织、世界银行等），研究整个项目获取资金的能力大小。‘ ２．二者所处的时间段不同：项目可行性评价是项目开发的前期准备阶段，在项目的投资决策分析阶段进行的。而ＢＯＴ项目融资能力评价是建立在可行性评价基础之上的，发生在项目的融资结构分析阶段。 ３．二者的评价侧重点不同：项目可行性评价通过对项目的主要经济因素的分析，可以对项目做出综合性的技术评价和经济效益评价，获得项目净现值、―－３ｌ一北京工业大学经济学硕士学位论文投资收益率和内部收益率等具体反映项目经济效益的指标。而ＢＯＴ项目融资能 力评价则是侧重于项目的可融资性做出评价。 ４．二者服务的对象不同：严格来说项目可行性评价发生在投资决策分析阶 段，并不属于项目融资所包含的范围。它视为项目决策者在进行投资结构分析 服务的，与项目能否融资有着紧密的联系。ＢＯＴ项目融资能力评价是在决定该 项且采用项目融资方式进行筹资之后，为资金注入方提供全面的数据。４．２评价的整体思路和原则４．２．１评价整体思路本文研究采取的技术路线是：通过进行文献检索和资料查询深入了解研究 领域的最新进展，在具体研究阶段，系统分析方法是本文的基本思想观点，同 时将影响ＢＯＴ项目融资能力的诸多因素融入整个ＢＯＴ项目融资能力评价分析 范畴；归纳和总结是论文研究的重要方法，据此确立了各项融资能力评价指标， 并建立评价指标体系，最后，通过对某个实例的研究切合实际，最终完成本文。 评价思路详见下图４－１。吟圈图４－１ＢＯＴ项目融资能力评价思路图 ｐｒｏｊｅｃｔｆｉｎａｎｃｉｎｇＦｉ９４―１ Ｔｈｅ ｗａｙ ｏｆ Ａｂｉｌｉｔｙ ｏｆ ＢＯＴｅｖａｌｕａｔｉｏｎ４．２．２评价原则ＢＯＴ项目融资能力评价是一个系统性的工作，它涵盖多学科的理论（经济―－３卜第４章ＢＯＴ项目融资能力评价学、金融学、融资理论、风险管理理论，统计学等），采用多种研究方法（定性 分析与定量分析相结合的方法、理论联系实际的方法、实证分析的方法等），涉 及多种理论研究的前沿成果（风险管理、灰色系统理论、投融资理论等）。本文在进行ＢＯＴ项目融资能力评价时遵循以下原则： １．整体性原则从整体的角度看影响ＢＯＴ项目融资能力的因素，将各种影响因素作为一个 整体来分析和解决问题。２．发展性原则本文所建立的ＢＯＴ项目融资能力评价指标体系并不是一成不变的，可以根据不同的时间、地点增减指标，也可以根据不同的项目类型进行指标取值的调 整。 ３．实用性原则在建立指标体系时，力求傲到易于被项目的参与方理解和掌握、实用且易操作。４．科学性原则 在ＢＯＴ项目融资能力评价中，要进行大量的分析和评价，因此要求选择科。学的、合理的分析和评价方法。既要考虑定性的方法、也要考虑定量的方法， 即采用定性与定量相结合的评价方法。４．３影响ＢＯＴ项目融资能力的主要因素本文在建立ＢＯＴ项目进行融资能力评价指标体系时，既考虑到项目所处的宏观环境，同时也将ＢＯＴ项目本身的因素考虑进来。具体说来，包括以下几个 方面：项目东道国的投资环境（包括法律环境、经济环境、政治环境、东道国 的信用等级和东道国的政府支持），项目初步可行性（包括环境因素、技术可行 性、市场因素、经济可行性和财务可行性），项目公司的能力以及项目的风险分 担机制等四个方面。其中，项目东道国的投资环境属宏观层面因素；项目初步可行性，项目公司的能力以及项目的风险分担机制属微观层面因素．因此，在对一个ＢＯＴ项目进行融资能力进行评价时，既涉及到宏观因素，也涉及到微观因素，详见下文对各因素的阐述。４．３．１项目东道国的投资环境（一＞法律环境州１ 由于ＢＯＴ项目的法律结构通常比较复杂，因此，只有法律制度相当成熟的一３３．一北京工业大学经济学硕士学位论文国家才能使ＢＯＴ融资方式得以顺利运行。ＢＯＴ项目据以运作的法律和条例必 须清楚、可行，当地的法律必须允许特定类型的基础设施实行民营化经营并可 依法给予ＢＯＴ项目的投资者以一系列的批准和许可。投资者和贷款人的要求应 得到保证，政府对ＢＯＴ项目所作的基本合同承诺能得到履行。（－－）经济环境ＢＯＴ项目一般要求有一定比例的本国贷款人和本国股本投资者，如果东道 国具有发达的银行系统和有序的金融市场，则将会容易寻找到这种贷款人和投 资者．大多数ＢＯＴ项目将取得本币收入，如果是外资ＢＯＴ项目，本币经常被 用来为进口的原料和燃料付款，以及偿债和偿还股本。一国经济如果没有过度 的通货膨胀和过快的汇率变动，在这种经济环境下开发ＢＯＴ项目比较容易；即 使东道国政府愿意保护项目的投资者免受通货膨胀风险和汇率风险。在一个比 较稳定的环境中比在高度不稳定的经济环境中开发ＢＯＴ项目要容易得多。（三）政治环境ＢＯＴ项目实施的另一个必要条件是东道国的政治稳定。没有政治稳定，实 施ＢＯＴ项目所需的广泛的政府支持就可能是一句空话。即使做出许诺，这种许 诺也可能得不到保障。完成一个ＢＯＴ项目一般需要ｌＯ到３０年，甚至更长。如 果投资者不相信政治的稳定和连续性，他们就不会愿意拿出开发一个ＢＯＴ项目 所需要的大量的时间和资金，并且去承担特许期的政治风险。由于项目所在国 的政治环境发生变化而导致项目失败、项目信用结构变化、债务清偿能力改变 等的情况在ＢＯＴ实践中时有发生。下面以连接英法两国的海底隧道为例：由于 该工程耗资巨大（５０亿英镑），需要英法两国政府在政治经济上的全力支持才 能成功。但是，项目不仅很难得到政府战略上的支持，就是在英法两国政策上 也迟迟达不成协议。使得当时参与项目融资的欧美银行界也不得不承认该项目的政治风险过大．（四）东道国的信用等级 在贷款者决定是否为一个国家的一个特定项目筹资时，东道国的信用是考 虑的一个重要因素。原因在于，项目需要东道国的支持与担保越多，贷款人就 越关心东道国的信用。对一个特定国家的ＢＯＴ项目的贷款，拥有较高信用等级 的国家比信用不太好的国家更容易从商业贷款人和各自的出口担保机构取得项 目筹资和担保，因而也会有更多的机会开发ＢＯＴ项目。 （五）东道国政府的支持 政府在ＢＯＴ项目中的影响，贯穿于确立项目、招标、特许协议的签订、’法 律法规的制定、税收、外汇政策的调整、政治风险的避免等多方面，项目的成 败在很大程度上取决于政府的支持程度。－－Ｍ－－－－第４章ＢＯＴ项目融资能力评价１．行政管理， 一般而言。东道国政府有专门部门负责国家基础设施的建设和管理、制定 有关行业的各种管理法规，并具体协调解决项且实施中出现的问题。政府应组 织经验丰富的人员，研究复杂的ＢＯＴ项目方案。并进行项目的谈判。政府的谈 判人员，应有足够高的权力和地位，代表政府机构对协议条款及时做出反应， 否则，旷日持久的谈判可能会使各方付出昂贵的代价以致项目失败。 ２．政府有针对性的立法和政策支持 一／卜具体的ＢＯＴ项目涉及所有制关系、运营权、土地使用等问题，有时需 要用“单独立法”的方式，提供项目所需要的权力和授权。政府必须及时地制 订有关的法律，有利于吸引私营资本和贷款。 在税收方面，政府通常会为外商投资ＢＯＴ项目制订一些特殊政策。例如， 在特许期内免征项目公司的当地所得税，免征付给外国投资者的利息，减免项 目外雇人员工资的当地所得税等．对于外商投资ＢＯＴ项目，在外币兑换方面，政府应保证外国投资者将所赚取的当地货币，在合理的汇率基础上兑换成外币，并能汇往国外。 ３．政府对项目的具体支持 （１）必要的供应 地方政府应对ＢＯＴ项目提供一定的后勤方面的保障，如提供项目建设用 地，提供公路、铁路、港口等交通设施，签订电力、燃料等能源供给以及原材 料供给合同，以保障对项目的必要供应。 （２）收益保证 有保障的收益是促使股东进行股本投资和贷款人放贷的基本条件。ＢＯＴ项 目作为国家基础设施，项日产品可能是唯一地售给地方政府的公共机构（如电 力项目）或直接服务于公众用户（如供水、收费公路等）。通常需要地方政府或 其下属公共机构，与项目公司签订长期协议，保证购买项目产品或支付服务费，至少达到足以支付项目债务和产权投资：或者，政府与项目公司商定一个最低收益值，当项目收益低于此限时，政府提供一定的支持，如贷款或从其他来源 为项目公司提供附加收益。 （３）贷款、产权投资或提供有收益的资产 政府有时对项目公司提供贷款，进行股本投资或提供有收益的资产。这样， 一方面增加投资者和借款人的信心，促使项目筹资成功；另一方面，直接对项 目公司提供了财政支持。例如，?在英国的达得伏特跨越工程中，，政府将现有的收费桥梁交给项目公司管理，所得收益用于新项目中。（４）提供主权担保一３５．一北京工业大学经济学硕士学位论文政府有时会对ＢＯＴ项目做出一些主权担保（项目公司贷款除外），或提供 等价的保险。政府与项目公司的特许协议，通常包含很多由政府承担的责任。 如英法海底隧道工程，法国政府承诺投巨资修建通往隧道的铁路或公路，来提 高隧道的交通流量。 （５）提供竞争性担保 大型基础设施一般具有区域垄断性特点，这使得项目公司不得不要求政府 在项目运营中，提供一定程度的竞争保护，避免过度竞争，保障收益。例如， 在收费的交通项目中，政府对项目公司做出在一定时期内不再修建另外的与该 项目。平行”的交通设施的承诺，以保证项目的交通流量。４．３．２项目初步可行性对于任何一个项目而言，项目的初步可行性研究是项目前期的重要工作之 一，其评价的目的在于考察该项目能否开展，是否具备技术可行性、财务可行 性和经济可行性条件，评价的结果可以为投资者的科学决策提供重要依据。项 目的可行性研究一般包括：项目是否属于资源开发型，技术可行性，市场因素， 经济可行性以及财务可行性等方面。（一）环境因素 １．环境保护环境保护越来越受国际社会的普遍关注：各国环境保护意识增加，尤其是 在大气污染和污水处理方面；与此同时．双边和多边金融机构己将环境保护作 为对东道国放贷的重要依据。因此，在开发ＢＯＴ项目时必须分析环境法规可能 对项目带来的影响，以决定是否开发该项目。 更加严格的环境法规，对项目可能带来的影响主要有：增加项目建设和经 营成本、购买环保设备而增加资本成本、可能因遭到公众反对而需新建公共场 所或设施、严重时可能受到刑事和民事惩罚，甚至可能会导致项目失败。为了 防止上述损失的发生，投资者必须格外重视对环境的保护，为此．不得不花费 一定的成本。通常，对于一个项目来说，环境保护成本包括环境治理费用、为 预防环境破坏而投入的费用、给受害者的补偿费用等，雨按照“谁污染，谁负 责”的原则，这些成本都将由项目本身来承担． 因此，在进行ＢＯＴ项目融资能力评价时，应进行全面科学的环境因素分析， 写出详细的环境影响评价报告，以取得政府、’投资者和贷款人的认可。 ２．自然条件 一个国家的地形