&Item 140.119/31635
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日期:&2004
上傳時間:& 11:11:02
摘要:& 緊急體制雖能將國家救亡圖存，然水能載舟亦能覆舟，緊急體制實踐上最大的弊端即在於常態化的危機與過度侵害人民權利、破壞國家憲政建制等濫權甚而有造成獨裁化之虞，因此所謂現代化的緊急體制也應朝減少是類弊端的方向努力，然欲完善緊急體制所要面對的兩大難題正是：分權的集中但避免獨裁濫權，人權的保障但確保效率安全，而權力制衡不僅可以避免過分集權造成獨裁，亦可避免獨裁後的侵犯人權，故應著重討論立法與司法兩權如何去監督、制衡實際握有國家緊急權的行政權，以達成緊急體制的現代化。順此前提而下，考量緊急體制乃係為應對危機所應運而生機制，因此在規劃上有著非常強烈現實性的需要，故往往須隨現實的需要與危機的轉變而呈動態調整，而調整的標準除審度時勢外，也須借鏡先前制度設計的缺陷以為改進，從而本文之論述將著重比較與我國關係密切的美國、德國緊急體制，並從歷史上緊急體制之演變及失敗經驗（包含我國、美國、德國），來檢討緊急體制設計、運作之缺陷，以供未來在進行緊急體制現代化革新時的參考標準。
就實際面來看，由於我國對緊急命令的制衡已從事前控制轉向事後控制，從實體控制〈以法律控制內容〉轉向程序控制，如此轉變雖增強了行政（總統）的應變效率及權限（讓總統對緊急命令的發布及內容有著幾不受限的裁量權），然相對地卻也削弱了立法的監督功能，明顯不利於權力制衡而增加行政（總統）濫權與緊急體制常態化之危險性，故本文以為當從強化國會的監督制衡機能著手以改進現行我國緊急體制的弊端，然未免過分制約行政應變救急之彈性，可分別於緊急狀態「事的類型」或「時的延續」上採取控制性層昇方式，當緊急狀態愈嚴重、緊急措施愈可能濫用或發生常態化的危機時，就與國家緊急權行使愈周密的立法控制，一言以蔽之此即寓比例原則之精緻化於其內。另外針對司法對國家緊急權行使的控制而言，由於司法的特徵在其發動的被動性與手續的謹慎性，故縱然有必要須維持司法緊急時期法治國保證人的地位，然因緊急措施採取往往具有相當之急迫性、政策性與不可預測性，故司法審查宜採低密度的審查或寬鬆的合理審查較為妥適。不過若是緊急措施的採行已入侵至司法固有領域時，為維持權力分立及保障人民訴訟基本權，職司違憲審查的大法官對此類型緊急措施仍應以嚴格的審查標準加以檢視。&第一章 序論………………………………………………………………………001
第一節 研究動機與問題意識形成……………………………………………001
第二節 研究目的與研究範圍…………………………………………………002
第三節 研究方法………………………………………………………………004
壹 部門憲法…………………………………………………………………005
貳 比較歸納法………………………………………………………………007
參 歷史演譯法………………………………………………………………007
第四節 國內文獻回顧…………………………………………………………008
第五節 本文架構………………………………………………………………009
第二章 國家緊急權權力本質之剖析……………………………………………010
第一節 國家緊急權的理論依據………………………………………………010
壹 大陸法系的論證…………………………………………………………010
一 自然法的自救權理論…………………………………………………010
二 國家理性理論…………………………………………………………011
貳 英美法系的論證........................................................................................011
一 緊急自衛說……………………………………………………………012
二 消極除礙說……………………………………………………………012
三 統制干涉說……………………………………………………………012
參 本文見解…………………………………………………………………012
第二節 國家緊急權行使之態樣與類型………………………………………013
第三節 國家緊急權行使之界限與原則………………………………………014
第三章 美國緊急體制之運作實況………………………………………………018
第一節 尋找憲法中消失的緊急條款？………………………………………018
壹 總統的固有行政權？……………………………………………………019
貳 總統的三軍統帥權？……………………………………………………019
參 總統負責忠實執行法律？………………………………………………020
第二節 法制化前美國的緊急應變體制運作…………………………………020
壹 南北戰爭下的緊急應變體制……………………………………………021
一 南北戰爭下林肯總統的緊急措施……………………………………021
二 司法對林肯戰時緊急措施合憲性之檢討……………………………022
（一） PRIZE CASES……………………………………………………022
（二） EX PARTE MERRYMAN……………………………………...024
（三） EX PARTE MILIGAN.................................................................025
貳 世界經濟大恐慌與第二次世界大戰下的緊急應變體制……………....027
一 羅斯福總統的緊急措施………………………………………………027
（一） 為因應世界經濟大恐慌（採取新政緊急立法）………………027
（二） 為因應第二次世界大戰…………………………………………029
二 司法對羅斯福緊急措施（或緊急立法）的合憲性檢討……………030
（一） 聯邦最高法院對新政緊急立法評價的演變……………………030
（二） 聯邦最高法院對第二次大戰緊急措施的評價…………………031
１ TOYOSABURO KOREMATSU V. UNITED STATES…………032
２ EX PARTE QUIRIN………………………………………………034
３ UNITED STATES V. CURTISS-WRIGHT CORP……………...035
參 韓戰下的緊急應變體制………………………………………………....037
一 杜魯門總統的緊急措施………………………………………………037
二 司法對韓戰時緊急措施的合憲性評價………………………………037
（YOUNGSTOWN SHEET & TUBE CO. V. SAWYER）
（一） Black大法官的判決主文……………………………………….038
１ 就有無國會立法依據方面：………………………………………038
２ 就有無憲法本文授權方面：………………………………………038
（二） Jackson大法官的協同意見…………………………………….039
（三） 本案對總統緊急權行使所帶來的衝擊…………………………041
肆 法制化前美國的戒嚴體制總覽…………………………………………042
一 美國戒嚴體制簡介……………………………………………………042
（一） 懲罰性戒嚴：……………………………………………….……043
（二） 預防性戒嚴：…………………………………………………….044
二 司法對美國戒嚴體制運作的合憲性評價……………………………045
第三節 法制化後美國的緊急應變體制運作…………………………………047
壹 國會立法對緊急權的監督與制衡………………………………………047
一 戰爭決議權法…………………………………………………………047
(War Powers Resolution)
（一） 立法背景與昔日就美國對外戰爭決定權歸屬的看法…………047
（二） 戰爭決議權法的規範內容簡介與立法控制……………………049
（三） 行政部門對本法立法控制的態度………………………………050
（四） 小結：從統帥權的性質與界限評戰爭決議權法………………051
二 國家緊急權法…………………………………………………………052
(National Emergencies Act)
（一） 立法背景………………………………………………………….052
（二） 規範內容簡介…………………………………………………….053
（三） 對國家緊急法施行成果的回顧………………………………….054
三 國際緊急經濟權力法…………………………………………………055
(International Emergency Economic Powers Act)
（一） 立法背景…………………………………………………………056
（二） 規範內容簡介……………………………………………………056
（三） 對國際緊急經濟權力法的評價…………………………………058
貳 司法對緊急立法與緊急措施的合憲性評價……………………………060
一 IMMIGRATION AND NATURALIZATION SERVICE V. CHADHA（涉及戰爭決議法與國家緊急法）…………………………………..060
（一） 案例事實與立法否決權概念之簡介……………………………060
（二） 判決內容………………………………………………………….061
（三） 全面廢棄立法否決權所引起的爭議……………………………062
二 DAMES & MOORE V. UNITED STATES（涉及國際經濟緊急法）
…………………………………………………………………………064
（一） 案例事實…………………………………………………………064
（二） 判決內容…………………………………………………………065
三 司法評價對美國緊急法制化後所帶來的衝擊………………………067
第四節 911恐怖攻擊事件後為因應反恐的美國緊急體制與學說上最近發展趨 勢……………………………………………………………………...070
壹 美國愛國者法的立法授權………………………………………………071
貳 司法對小布希反恐緊急措施的合憲性檢討……………………………074
一 小布希總統的反恐緊急措施…………………………………………074
二 HAMDI V. RUMSFELD……………………………………………..076
三 RUMSFELD V. PADILLA …………………………………………..077
四 RASUL, et al. V. BUSH, et al. .............................................................079
五 小結……………………………………………………………………080
參 學說上最近的發展趨勢…………………………………………………082
第四章 德國緊急體制之運作實況........................................................................087
第一節 緊急法制之伊始－普魯士圍城狀態法之建立....................................087
第二節 威瑪憲法之破毀－禍起緊急命令之濫用............................................088
壹 條文解釋與適用之浮濫：………………………………………………089
一 就條文要件觀之：…………………………………………………….089
二 就條文效果觀之：…………………………………………………….089
貳 國會與司法制衡監督之不彰……………………………………………090
一 國會制衡監督之不彰：………………………………………………090
二 法院制衡監督之不彰：………………………………………………091
參 希特勒時代的變本加厲…………………………………………………092
第三節 基本法下的類型化緊急憲法................................................................093
壹 內在緊急狀態(innere Notstand)..............................................................095
一 特別重大危害公眾安全與秩序緊急狀態(Die Gef?hrdung der ?ffentlichen Sicherheit und Ordnung in F?llen von besonderer Bedeutung)............................................................................................096
（一） 條文內容：....................................................................................096
（二） 規範分析：....................................................................................096
二 災難緊急狀態(Katastrophennotstand)...............................................096
（一） 條文內容：....................................................................................096
（二） 規範分析：.....................................................................................097
１ 災難緊急狀態的意涵與要件：.........................................................097
２ 受災邦請求協助的法律效果及其權力本質、界限：.....................097
３ 聯邦干預受災邦事務的要件與法律效果：.....................................098
４ 聯邦干預權的本質、界限與干預之終止：.....................................098
三 內部政治性緊急狀態(innenpolitische Notstand)...............................099
（一） 條文內容：.....................................................................................099
（二） 規範分析：.....................................................................................100
１ 內部政治性緊急狀態的意涵............................................................100
２ 受威脅之邦請求協助之要件與限制................................................100
３ 聯邦干預受威脅邦事務的要件........................................................101
４ 聯邦干預受威脅邦事務的法律效果................................................101
５ 聯邦干預權之擴大及終止程序........................................................101
６ 使用軍隊的要件及界限....................................................................102
７ 使用軍隊的本質與終止....................................................................103
四 國會於內在緊急狀態下的監督制衡....................................................103
五 司法於內在緊急狀態下的監督制衡....................................................105
貳 外在緊急狀態(?usseren Notstand)...........................................................105
一 緊張狀態(Spannungsfall).....................................................................106
（一） 條文內容：.....................................................................................106
（二） 規範分析：.....................................................................................106
１ 緊張狀態的意涵................................................................................106
２ 緊張狀態的確定（開始）....................................................................107
３ 緊張狀態的法律效果........................................................................107
４ 緊張狀態的國會控制與終止............................................................109
５ 緊張狀態的司法控制........................................................................110
二 同意狀態(Zustimmungsfall)................................................................110
（一） 條文內容：....................................................................................110
（二） 規範分析：....................................................................................110
１ 同意狀態的意涵與要件....................................................................111
２ 同意狀態的確定（開始）................................................................111
３ 同意狀態的法律效果........................................................................111
４ 同意狀態的終止................................................................................111
三 同盟狀態(Bündnisfall)..........................................................................111
（一） 條文內容：.....................................................................................111
（二） 規範分析：....................................................................................112
１ 同盟狀態的意涵與要件....................................................................112
２ 同盟狀態的法律效果........................................................................112
３ 同盟狀態的終止................................................................................112
四 國防狀態(Verteidigungsfall)................................................................112
（一） 國防狀態的確定（開始）.............................................................114
（二） 行政權的中央集權化.....................................................................116
１ 有關軍隊的使用................................................................................116
２ 有關聯邦政府的權力擴張及其例外………………………………117
（三） 立法權的擴張－中央化與集中化………………………………119
（四） 立法程序的簡化.............................................................................120
（五） 緊急國會（聯席委員會）之建制……………………………….121
（六） 憲法機關運作之確保.....................................................................123
（七） 緊急立法及其措施的效力位階與時之界限.................................124
（八） 緊急立法及其措施的廢止與國防狀態宣告的終止……………126
（九） 司法獨立與對緊急立法與措施的司法控制.................................127
第五章 我國緊急體制之運作實況與現代化……………………………………129
第一節 我國緊急命令之運作實況與現代化之方向…………………………129
壹 我國緊急命令制度之歷史沿革與實施經驗……………………………129
一 歷史沿革………………………………………………………………129
（一） 憲法本文…………………………………………………………130
（二） 動員戡亂時期臨時條款…………………………………………131
１ 動員戡亂時期臨時條款的性質與效力……………………………131
２ 動員戡亂時期臨時條款下的緊急處分……………………………133
３ 長期實施戡亂法制弊端之因………………………………………135
（動員戡亂時期終止及其臨時條款廢止之機制不彰）
（三） 憲法增修條文……………………………………………………136
二 實施經驗………………………………………………………………138
貳 緊急命令之性質與規範效力……………………………………………139
一 暫時代替、變更法律的效力………………………………………….139
二 緊急命令效力能否牴觸憲法？………………………………………140
（一） 肯定說：…………………………………………………………140
（二） 否定說：…………………………………………………………141
（三） 本文見解：………………………………………………………142
１ 由緊急命令之規範功能而觀：…………………………………….142
２ 由緊急命令之歷史經驗而觀：…………………………………….143
參 緊急命令下總統的集權與擴權…………………………………………144
一 就水平分權的集中而言：…………………………………………….144
二 就垂直分權的集中而言：……………………………………………145
三 就國家文、武分際的突破而言：…………………………………….146
四 代行立法權與司法權？………………………………………………146
肆 總統緊急命令權所應有的界限…………………………………………147
伍 現行體制下行政院對總統緊急命令權的節制？………………………149
一 由緊急命令的發布觀之：…………………………………………….149
（一） 非前置必要要件說：…………………………………………….149
（二） 前置必要要件說：……………………………………………….150
二 由緊急命令的執行觀之：…………………………………………….150
陸 現行體制下立法院對總統緊急命令權的監督與制衡…………………151
一 應全部追認？還是可一部追認？……………………………………151
（一） 全部追認要件說：…………………………………………….…151
（二） 部分追認許可說：……………………………………………….151
二 可否以事後另行立法方式來取代緊急命令？………………………152
（一） 緊急命令優先說：……………………………………………….152
（二） 後法優先說：…………………………………………………….153
（三） 本文見解：……………………………………………………….153
三 可否以事後另訂緊急命令法的方式來規制緊急命令？……………154
柒 現行體制下司法院對總統緊急命令權的監督與制衡…………………155
一 司法審查之容許性：………………………………………………….155
二 司法審查之標準：…………………………………………………….157
（一） 學界看法：……………………………………………………….158
（二） 外國經驗：……………………………………………………….159
（三） 我國憲政實務之經驗：………………………………………….161
捌 對緊急命令執行措施的監督（執行要點的定位爭議）……………….166
一 執行要點之容許性……………………………………………………166
二 執行要點之法律性質…………………………………………………167
三 對執行要點之行政監督………………………………………………168
四 對執行要點之立法監督………………………………………………168
五 對執行要點之司法監督………………………………………………171
玖 我國緊急體制現代化改良方向之芻議…………………………………171
一 回復憲法本文以設計單一緊急命令法方式為事前法律控制可行性之 評估………………………………………………………………...…172
（一） 反對單一緊急命令法制定者見解：…………………………….172
（二） 肯認單一緊急命令法制定者見解：…………………………….173
（三） 本文見解－吸收美國國家緊急法之經驗以期建立有效地程序控制：………………………………………………………………173
二 針對緊急狀態之「區別化」而設計「類型化」的緊急應變體制：
…...…………………………………………………………………...175
（一） 類型化規範應變不周之疑慮？…………………………………175
（二） 因類型化的差異而有應變程度的不同………………………….176
１ 行政權集中程度之不同……………………...…………………….176
２ 國會介入程度之不同………………………………………………176
（１）有關緊急狀態的確定（開始）……………………………………177
（２）有關緊急狀態的運作………………………………………………177
（３）有關緊急狀態的終止……………………………………………...177
３ 由國會取代總統成為緊急應變措施決策機關之可行性評估……178
三 為避免緊急體制之常態化可採行特別多數決層昇機制……………179
四 小結……………………………………………………………………180
（一） 上策：按「事的類型」採控制性層昇之模式…………………180
（二） 中策：按「時之延續」採特別多數決層昇模式及制訂單一緊急命令法……………………………………………………………….181
（三） 下策：維持憲法增修條文的現制……………………………….181
第二節 我國戒嚴制度之運作實況與評估……………………………………183
壹 戒嚴制度之簡介…………………………………………………………183
一 戒嚴之性質……………………………………………………………183
二 戒嚴之類型與區分標準………………………………………………184
三 我國現行戒嚴制度之淵源與特色……………………………………185
貳 我國現行戒嚴制度之剖析………………………………………………186
一 宣告戒嚴之程序與責任歸屬…………………………………………186
二 立法院對戒嚴制度的制衡…...……………………………………….186
三 現行戒嚴法之簡介……………………………………………………187
參 戒嚴制度之存廢？………………………………………………………188
一 戒嚴與緊急命令的異同………………………………………………188
（一） 實施依據不同…………………………………………………….188
（二） 實施機關不同…………………………………………………….188
（三） 實施效果不同…………………………………………………….188
（四） 實施方向不同…………………………………………………….189
二 戒嚴制度的剖析………………………………………………………189
（一） 就權力作用而言…………………………………………………189
（二） 就我國實際憲政經驗而言………………………………………189
（三） 就實施效果而言…………………………………………………190
（四） 就比較法觀點而言………………………………………………190
（五） 就法治國家的貫徹而言………………………………………....191
（六） 就今日戰爭的本質為「總體戰」而言…………………………191
三 小結……………………………………………………………………192
第三節 防禦性公投？…………………………………………………………193
壹 發動防禦性公投屬總統的國家安全大政方針決定權還是緊急命令權行 使？……………………………………………………………………….193
一 主張屬國家安全大政方針決定權者以為……………………………193
（一） 就文義解釋而言…………………………………………………194
（二） 就體系解釋而言…………………………………………………194
（三） 就制度性質而言…………………………………………………194
二 主張屬緊急命令權（國家緊急權）者以為…………………………195
（一） 就文義解釋而言…………………………………………………195
（二） 就立法意旨而言…………………………………………………196
貳 於三二0總統大選發動防禦性公投有無違反公投法第十七條？……197
一 主張防衛性公投屬國家安全大政方針決定權者…............................197
（一） 就文義解釋與事實而言…………………………………………197
（二） 就防禦性公投本質與公投法對總統發動防禦性公投授權而言
……………………………………………………………………198
（三） 就三二0防禦性公投內容而言…………………………………198
二 主張防禦性公投屬緊急命令權（國家緊急權）行使者……………199
（一） 就文義解釋與事實而言…………………………………………199
（二） 就公投法對總統發動防禦性公投授權界限而言………………199
（三） 就行政機關於立法時的本旨與立法意旨而言…………………199
（四） 就防禦性公投本質而言…………………………………………200
（五） 就三二0防禦性公投的內容而言………………………………200
三 本文淺見………………………………………………………………201
（一） 防禦性公投性質之定位………………………………….………201
１ 就國家安全與國家緊急權之關係而言……………………………201
２ 就國家安全大政方針之權力性質而言……………………………202
３ 就文義解釋而言……………………………………………………203
４ 就立法意旨而言……………………………………………………203
５ 就防禦性公投制度本質而言………………………………………203
（二） 於三二０總統大選發動防禦性公投之爭議……………………204
１ 就公投法第17條之發動要件與功能而言………………………..204
２ 就防禦性公投對總統授權而言……………………………………205
３ 就行政機關立法當時本旨與立法意旨而言………………………206
４ 就三二０防禦性公投的內容而言…………………………………206
（三） 必也正名乎：防禦性公投？防衛性公投？緊急公投？和平公投？
……………………………………………………………………..206
第四節 我國緊急立法現況之概論……………………………………………207
壹 動員法制－由國家總動員法到全民防衛動員準備法…………………207
一 就國家總動員法適用時期與實施、停止要件觀之…………………208
二 就國家總動員法內容觀之…………………………………………....209
（一） 適用要件與範圍缺乏彈性……………………………………….209
（二） 限制範圍及於人民經濟以外之基本權利………………………209
（三） 動員之權責機關不明………………………………………….…210
三 就國家總動員法效力、目的觀之…………………………………….210
四 全民防衛動員準備法功能面面觀……………………………………211
貳 災害防救法………………………………………………………………213
一 有關災害防救組織之規定……………………………………………213
（一） 各級災害防救會報………………………………………………214
１ 中央災害防救會報…………………………………………………214
２ 直轄市、縣（市）災害防救會報…………………………………214
３ 鄉（鎮、市）災害防救會報………………………………………214
（二） 各級災害應變中心………………………………………………214
１ 中央災害應變中心…………………………………………………215
２ 地方災害應變中心…………………………………………………215
３ 緊急應變小組………………………………………………………215
二 有關災害應變措施之規定……………………………………………215
三 現行災害防救法有關災害應變組織及措施之特色與檢討………....216
第六章 結論………………………………………………………………………219
&
參考文獻:&（參考文獻原則上以在註腳中曾引用者為主，然在寫作中所蒐集到的部分文獻雖未被引用，但卻對本文體系建構與內容反思有或多或少之助益，基於參考資料臚列之完整性本文仍將其依序列出，或可方便有興趣之讀者作進一步研究之用）壹 中文文獻（按作者姓氏筆劃排列）一 書籍丘宏達、法治斌、蘇永欽，我國非常時期法制研究〈專題研究計畫報告〉，二十一世紀基金會出版，民國七十九年九月。吳庚，行政法之理論與實用（增訂八版），三民書局總經銷，民國九十二年八月。吳庚，憲法的解釋與適用（三版），三民書局總經銷，民國九十三年六月。李惠宗，憲法要義，元照出版公司，民國九十一年十月。法治斌、董保城，中華民國憲法〈修訂三版〉，國立空中大學發行，民國九十一年八月。林紀東，國家總動員法概論〈初版〉，司法行政部發行，民國四十七年七月林紀東，中華民國憲法逐條釋義〈二〉〈修訂五版〉，三民書局印行，民國八十一年五月。林紀東，中華民國憲法逐條釋義〈四〉〈修訂六版〉，三民書局印行，民國八十二年九月。Amar, Vikram David, The Bush Administration’s Biggest Legal Setbacks to Date in the War on Terror (visited 3, 10, 2004) &http:// /amer/.html&陳世鴻，中華民國憲法新論（增訂版），三民書局，民國五十九年。Corna, Spencer J. & Richardson, Neal A., Justice for War Criminals of Invisible Armies: A New Legal and Military Approach to Terrorism, 21 Okla. City U. L. Rev. 349 (1996).Clymer, Adam, A Nation Challenged: The L Bush Quickly Signs Measure Aiding Antiterrorism Effort, NEW YORK TIMES, Oct. 27, 2001, at B5.Developments in the Law—The National Security Interest and Civil Liberties, V. 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