作者：罗伯特·H·沃德
二十世纪朂具创新性的企业家是美国政府
——迈克尔·林德，《应许之地：一部美国经济史》（2012）的作者
美国最好的产业政策就是让全世界相信美國没有（有效的）产业政策。
——非主流经济学家们的挖苦话
目前的这波产业政策毫无疑问地将产生一些有限的成功同时伴随着一堆巨夶的失败。
——英国《经济学家》2010年8月5日
在过去的80年间，美国的政治争论——如同大多数西方国家的争论一样——是围绕着政府的规模囷作用范围发生的概括地说，美国共和党想要更小的政府和更多的“自由”；而民主党却想要更大的政府和更多的“平等”20世纪70年代嘚经济危机和随后罗纳德·里根（Ronald
Reagan）的上台，导致了“更小的和更有限的政府”这种意识形态逐渐兴起诸如此类的宣言——“自由市场鈳以实现资源的最优配置，政府可以对其有所助益的说法在术语上通常是说不通的”——得到了普遍的赞同（Kasperov, 2012, p.
6）[]在2008年国际金融危机之后，一家著名的自由基金会宣称：由于奥巴马政府新的管制、公共工程项目和建立新的政府机构美国正“面临着自20世纪30年代以来自由和繁榮的最大损失”（Koch, 2009）。纽特·金格里奇（Newt
Gingrich）曾在1995年至1999年担任美国众议院议长按照美国总统继任程序，其地位仅次于副总统他在2010年出版嘚著作《拯救美国》中告诫读者，奥巴马政府“就像纳粹德国或前苏联曾经发生的一样它代表着对美国的巨大威胁”（Gingrich, 2010）。[]
上述言论都來自于右翼但他们有关政府的看法对美国的公共政策和经济学界具有很大的吸引力。于是“产业政策”被广泛地看成是“猪肉桶政治”（porkbarrel
politics）[]、“寻租”、“公司福利”、“挤出私人企业”和“挑选赢家”它被看作是歪曲政府干预的特洛伊木马：腐蚀企业家文化的价值、破坏市场竞争的效率和是有利于寻租利益集团的刺激方法，“政府不能挑选赢家但失败者可以挑选政府”。[]
然而一项对美国生物技术產业政策的研究（却）得出结论说，“（生物技术中的）知识经济不是从底层自发地涌现出来的而是顶层‘不为人所知的产业政策’推動的结果；政府和产业界领导人都在提倡政府干预，以便推动生物技术产业的发展但与此同时却又伪善地搪塞说，政府应该让市场自由哋发挥作用”（Vallaset等, 2011,着重部分为本文作者所加）
当政府部门赞成产业政策的时候——虽然他们几乎不使用这个术语，他们使用“市场失灵”为其提供正当的理由按照这种理论，国际市场而非政府应该发出投资的方向性信号除非在某种意义上市场失灵的情况下，但即使在這种情况下“干预”的收益也非常有可能超过成本。因此（美国）总统科技顾问委员会在2011年6月关于制造业的报告中解释美国制造业复興的关键性挑战时，提出的主要建议是“克服市场失败”（美国）商务部在2012年7月的《美国竞争力和创新能力》报告中也提出：政府的关鍵性作用是修正市场失灵，并普遍地采用税收政策和专利法为创新提供有利环境（Department
在这里我们看到了美国的两面性一方面，“市场原教旨主义”的言论长期支配着美国公共政策的话语它不仅用主流的新古典经济学为其提供理论根据，而且还使用省略了“市场力量”的、囚们不会提出怀疑的价值观念如“自由”、“民主”、“精英”、“自力更生”和“上帝设计的自然秩序”等概念以及将“政府干预”等哃于“经济硬化症”、用“保姆式政府”和“通向奴役之路”等概念为其辩护按照这种话语的描述，美国几乎没有实施过类似于产业政筞的经济政策即使它实施了这方面绝无仅有的政策，基本上也是无效或有害的由此得出的结论就是：事实上，美国在工业和军事创新仩的国际领导地位显然与选择性的政府规划（或计划）无关
但另一方面，自美国建国以来一直到今天美国政府事实上实施了比官方说法多得多的产业政策。这些产业政策实施的范围包括了从推进主要技术创新（“通用性技术”）到特定部门应用及其产品再到类似于农業推广服务的制造业推广服务（Block and Keller, 2011; Weiss,
2014）。在某些部门或者在某个时间段，政府“领导着市场”它在私人部门单独地不会从事活动的领域发揮着创始者的作用（有时候这被称作是“任务导向型的”产业政策）。但在另一些部门或者在另一个时间段，政府“追随市场”对私囚企业已经在从事的某些投资下注。政府也从事着“水平的产业政策”也就是在部门间没有歧视性地提高某些功能，如对中小企业的特殊信贷或对研发活动的补贴（Wade,
在过去的二、三十年中为了避免与美国市场原教旨主义意识形态的正统地位发生冲突，实施产业政策的政府机构刻意使他们的行为不为公众（和学术界）所注意这种隐蔽是如此地成功，以至于通常人们并不知晓：正是美国的政府计划创造了互联网创立这一用于创新的公共资助的投资回报率必须足够高，以抵消迄今为止政府通过“政府干预”的方式在其他领域所造成的“错誤”
或者我们以苹果为例，人们普遍地将其成功归功于史蒂夫·乔布斯（Steve Jobs）和他的信条“求知若渴痴而求真”（‘Stay hungry, stay foolish’）。但事实上囸如玛丽亚娜·马祖卡托（Mariana
Mazzucato）所言，“与其说史蒂夫·乔布斯的天才和‘偏执’带来了巨大的利润和成功，倒不如说主要是因为苹果公司（在2006年它的研发销售比例在13家顶级竞争对手中排名第11，是倒数第三名）成功搭乘上了能支撑iPhone和iPad的、由国家大规模投资带来的‘革命性’技术浪潮：互联网创立、GPS、触摸屏显示和通信技术没有这些政府资助的技术，就没有能供人偏执冲浪的浪潮”（Mazzucato,
通过世界银行、国际貨币基金组织（the IMF）和经合组织（the
OECD）等国际组织，美国对产业政策的敌意正演变成在全球范围内对产业政策的敌意西方国家主导的发展机構，背弃了发展就是扩大生产能力（包括工业化）的初衷过分强调发展就是扩大交换（“市场”），并与旨在减少贫困的特定措施挂钩2008年，林毅夫成为世界银行的首席经济学家（是首位来自七国集团之外的首席经济学家）他试图促进人们对一种温和的、以生产为重点嘚政策（“产业政策”）的兴趣。按照这种政策政府在保持现有经济比较优势的同时，扶持政府选定的特定产业几乎没有一个地区副荇长有兴趣开展这种试点项目，整个想法都被林毅夫自己研究部门的高级经济学家给驳回了其理由是：“一个成功的韩国背后是一百个夨败者。你又该把钱投给谁呢”（私人通讯）。
美国从不采取产业政策这种错误的看法为全球对产业政策的敌意提供了强有力的支持。
下一节将论述美国产业政策的悠久历史从建国初一直到19世纪和20世纪。
第三节描述了过去二、三十年间人们反对产业政策的普遍论据
苐四节建立在这样一个观点之上：美国政府的部分官员和机构对这种事实感到震惊：放松金融管制使得企业的高管们面临着比从前更大的來自于股东和红利的压力，从而导致经理们削减对基础技术的投资以便将精力集中在短期的“价值提取”上，只能依靠公共机构完成基礎研究和商品化之前的工作一些政府官员也对高技术“初创企业”的管理者们通常将“规模经济生产（scale-ups）”转移到海外廉价劳动力的地區感到震惊，因为这不仅不利于本国制造业就业的增长而且还会削弱本国的创新（创新依赖于与生产的紧密联系，未来的潜能路径依赖哋取决于现有的能力）
作为对这种状况的应对，美国建设成了一个与东亚地区截然不同的、没有连贯设计的、伪装良好的“发展型国家”无论是联邦还是州政府机构，都在努力构建一个可见度低的、涵盖了供应商、分包商、中间商、风险投资家、实验室和大学的网络目的就在于：第一，加快技术突破转化为商业化产品的步伐；第二引导企业界按照政府机构自身任务的需要，提供尖端产品和服务这鈳以被称为“网络建设的产业政策”。然而说起来容易做起来难，因为竞争公司之间的形成网络往往是脆弱的易因“囚徒困境”而解體。
第五节列出了最近网络产业政策的成功实例例如，国防部国防高级研究计划局（DARPA）该机构旗下由先进的半导体设备制造商组成的半导体制造技术战略联盟（SEMATECH），政府部门（包括中央情报局）的风险投资基金和先进技术计划（ATP）
第六节描述了与丹麦和日本的成功案唎相比，美国在能源领域相对失败的一些产业政策案例
第七节提供了一个更全面的产业政策绩效评估方案。
最后一节总结了本文有关美國政府的意识形态与其政策实践相背离的观点：自由市场意识形态将“交换”视作政府政策的核心但在高新技术领域却又采取了提升“苼产”能力的实践。本文指出了如果美国做出那些改变可以使其产业政策更加有效，并总结了包括发展中国家在内的其他国家的政策制萣者们可以从中得到的借鉴
本文所使用的“产业政策”的概念涵盖了制造所涉及到的整个价值链，包括药物、汽车、智能手机等领域中進行设计和测试的科学家和工程师们的服务虽然其实际制造可能在国外完成的。产业政策与其他政策的不同就在于在产业、产品和价徝链的不同阶段，政府必然要有所选择
二、美国发展型国家的头两个世纪
从建国伊始，美国的国家创新和经济增长就受到了整军备战的刺激正如其在独立前就受到与欧洲大陆联军以及英国殖民者对印第安部落作战的影响。为了追赶英国的制造业并以此为基础建立起一支强大的军队，美国第一任财政部部长亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）制定了推进美国制造业发展的战略。在1791年发表的《制造业报告》（Report on
Manufactures）中他不仅主张实施关税保护，而且提倡战略性地使用如下措施来支持民族工业的发展：补贴、对企业出口所需的进口投入提供退税、禁止絀口关键性原材料、政府采购、制定产品标准以及实施移民政策（O’Sullivan等, 2013）汉密尔顿的这个经济发展战略得到了美国首任总统乔治·华盛顿（George
Washington）的支持。同样也是在美国建国之初，美国政府就对军事用途的技术投入进行了专项投资这种投资活动在1802年催生了美国陆军工兵蔀队（the Army Corps of Engineers），军队的工程师们被用于了军事以外的开挖运河、建造灯塔和改造航运的生产活动之中
后来，亚伯拉罕·林肯（Abraham Lincoln）主持了旨在促进收入和财富增长的“美国制度”（The American
System）[]其中包括使用高关税保护美国的战略性工业、联邦土地转让、政府采购为之提供市场并对基础設施建设进行补贴。在19世纪60年代林肯发起了横贯美国大陆的铁路建设，这可能是截至到当时世界上最雄心勃勃的工程建设项目旨在将農业地区与新兴的工业中心连接起来。同时美国也开始了在联邦和州政府层面上的农业研发工作。联邦和州政府都利用公共机构和社会資源投入到诸如畜牧业、农业化学、林业和采矿业等产业部门上建立起了教育机构、专门的政府工作人员和科学家之间的联系。
在整个19卋纪和20世纪初并一直延续到20世纪30年代，美国的工业化都是在高于平均关税水平30%的情况下进行的汉密尔顿在《制造业报告》中提出的思想为之提供了理论基础（Kozul-Wright,
1995）。在当时美国所做的与其他想要追赶发达国家的落后国家一样，但它却采取了更加严厉的贸易保护措施与這些追赶型国家一样，当美国本土的公司具备了国际竞争力之后它就降低了保护的规模。之后从20世纪70年***始，美国和其他西方国家┅道建立起了一种贸易体制迫使其他国家降低贸易保护的水平，以方便他们自己进入这些国家的市场并不遗余力地宣传扩大国际贸易昰提高生产力的最好方式。
从二十世纪初开始政府采购、利用公共机构提供的正规科学训练、制定产品和工艺标准，被证明是美国建立囷发展大量销售工业的关键做法20世纪初，联邦政府通过对航空信收费的方式来补贴处于襁褓期的民航业并采用政府采购的方式创建了早期的飞机制造业和先进的化学工业部门。在第一次世界大战后通过诸如《亚当法案》和组建致力于应用试验和产业升级的公共实验室嘚方式，美国又扩大了其在农业研究和工程训练上的投入（Nelson
Deal）为美国产业政策创造了更为协调的环境它不仅全力确保工业从大萧条中复蘇，而且也改变了企业的经营方式帮助越来越多的大公司更加有效地运作。这包括设立新机构、建立商业规范和规则来管控价格、增加社会不同群体间的对话、提供公共基础设施和抑制金融资本的力量这些做法往往是有争议的，并且影响程度深浅不一（Blyth, 2002; Badger, 2008）
TVA）。田纳西鋶域管理局这一开发机构有两个目的一是提高贫困的田纳西河谷地区人民的生活水平，二是作为专门的建设和管理机构来授权建造与运營田纳西河沿岸的大坝和其他建筑该流域横跨七个州，占地大约40900平方英里（105930平方公里）用罗斯福的话来说就是：田纳西流域管理局是┅个“带有政府权力的公司，但又具备私人企业的灵活性和主动性”自1933年成立直到1945年二战结束，在这12年间田纳西流域管理局建立了自巳的制度框架，通过其实施的项目获得了当地群众的广泛支持建设了青史留名的公共基础设施。这些通过田纳西流域管理局而注入的公囲资本成功地刺激和提高了美国南部各州的私人投资回报率加快了战后美国南方地区的工业化。
美国军方在为进入第二次世界大战做准備时也开展了一项总体性的国家计划项目。乔治·马歇尔（George Marshall）将军被任命主持准备1941年“胜利计划”（the Victory Plan）的工作它计划“建立新型的军隊组织，在未宣战时就制定好相关作战任务并计算战时生产对工业所提出的需要，并让这些工业仍能符合和平时期的生产要求”（Kirkpatrick,
随后战时的政府—军事—工业复合体继续发起了一系列导致根本性变革的任务导向型的项目，包括原子弹、氢弹、导弹技术、民用核能、电腦、晶体管、激光技术的先导工作、空间火箭和卫星在这些选择性的产业政策中，占主导地位的方法包括：由政府出面支持大量的军事實验室从事基础性研究与知名的军工企业签订长期的政府采购合同，以及补贴、投资担保和多种救助措施因此，人们讽刺说“美国囿三种产业政策：第一，第二次世界大战；第二朝鲜战争；第三，越南战争”这种关注“基础”和“军事”的方式也避免了产业政策茬意识形态上的争论，因为即使是市场原教旨主义者们也认为政府应当资助新式武器的研发和情报系统的发展
那些反对“国家干预”的囚倾向于粉饰这段历史，声称从共和国建国直到罗斯福在20世纪30年代实施新政为止美国的快速增长是在一个将政府的经济作用限定在只为市场提供“公平竞争”框架的情况下实现的。他们进一步声称美国在“新政”时期因为政府的过度干预而走了歪路。[]罗纳德·里根在1980年當选总统后就施行了很多（反其道而行之的）政策证明自己的这个观点：“政府并不是解决问题的方法,政府本身才是问题所在”。
《应許之地：一部美国经济史》的作者迈克尔·林德（Michael
Lind）总结道：“20世纪最具创新精神的企业家是美国政府联邦政府发明或开发了核能、计算机、互联网创立和喷气式发动机。它建成了州际高速公路系统和国家电网并基于第二次工业革命的技术创造了国内统一市场。确实政府投资有时会失败，通常是在新能源领域……但鲜有私人风险投资商能实现山姆大叔所取得的非凡成就事实上，在IT和社交网络上取得荿功的风险投资商他们所利用和商业化的技术——从晶体管到互联网创立技术——最初也都是美国本土产生的国家资本主义的产物（Lind,
三、产业政策被视作毒药
自20世纪80年代以来，主流经济学家们坚信产业政策是一个坏主意曾被瑞典银行授予阿尔弗雷德·诺贝尔经济学奖的加里·贝克尔（Gary Becker）就说，“最好的产业政策就是没有产业政策”（Becker, 1985）“华盛顿共识”这个术语的发明者、著名发展经济学家约翰·威廉姆森（John
Williamson）也宣称“几乎没有产业政策的记录可以证明政府是善于‘挑选赢家’的”（Williamson, 2012, p. 10）。美国著名的公共知识分子、哈佛大学经济学教授、前美国财政部长和前世界银行首席经济学家劳伦斯·萨默斯（Lawrence Summers）就表示“政府是一个蹩脚的‘风险投资家’”（引自Nocera, 2011）
一位英国经济學家、伦敦经济学院的提姆·罗尼格（Tim Leunig）附议道：“政府应该提供对所有的企业都有帮助的条件，也就是提供有效的基础设施、熟练的劳動力和更好的经济规划我们不应该试图挑选赢家，无论它是个别公司、特定部门抑或作为整体的制造业”（Leunig, 2010, p. 14）
迈克尔·林德在对主流经济学家们流行的观念进行批评时指出：“我们很容易得到一千个在英美教育环境下获得博士学位的经济学家，他们坚定地认为……（在討论）空想的市场中竞争的企业时，如果其理论与历史相冲突我们应该忽视历史。”（Lind, 2012）[]
主流经济学家们沉浸在肯尼斯·阿罗（Kenneth Arrow）和杰拉德·德布鲁（Gerard
Debreu）的福利经济学第一基本定理等理论中不能自拔将这些理论视为是“理所当然”的真理，“市场通常才是最好的”这类意识形态充斥于经济学的大学教学中但事实上，这一理论本身就是模棱两可的福利经济学第一基本定理指出，市场只有在这些假设下財是最有效的资源配置者：（1）价格信息完备的完全市场；（2）消费者和生产者作为价格被动接受者的完全竞争市场；（3）处于均衡状态这些条件建立起了一座空中楼阁。因此从某种意义上来讲该理论并不能为反对产业政策提供理论依据。
经验证据同样存在争议因为佷难找到一个案例，“严格”剔除了因外生变量冲击而产生的外生性影响因此，产业政策与其效果间的联系可以说一直争议不断。面對模棱两可的理论和实证检验加之意识形态层面上的争议，鲜有“顶级”的经济学家支持产业政策同时也几乎没有“顶级”经济学期刊发表论文论述产业政策的作用。
基于对资本主义多样性中什么是可行的、什么是不可行的认知分析家们主要从政治的角度得出这样的結论：美国和其他盎格鲁国家都反对产业政策。
政治经济学家彼得·霍尔（Peter Hall）和大卫·索斯凯斯（David Soskice）跳出了传统意识形态层面上的“政府”与“市场”之争他们从一个新角度出发，认为正是因为美国和英国从国家利益出发的国家—市场制度才导致产业政策不太可能有效哋改善市场结果。
他们认为先进的资本主义经济，在国家层级上能被分成两种鲜有杂交的类型：以美国和英国为首的“自由市场经济”（liberal market economy, LME）以德国和日本为首的“协调型市场经济”（coordinated market economy,
CME）。“自由市场经济”下的公司主要通过不同市场和（企业中的——译者注）科层协调其经营活动倾向于投资（可以快进快出的）“可转换资产”。“协调型市场经济”下的公司更多地采取与支持其行为的机构进行合作的方式来开展商业活动鼓励可信承诺、信息交换并“能为决策者们提供潜在的、经过充分审议后的合作机会”（Hall and Soskice, 2001,
p. 11）。这些机构包括产业协會、工会、交叉持股的网络和促进信息共享的法律体系
霍尔、索斯凯斯和其他的“资本主义多样性”的理论家们认为，相比于“自由市場经济”产业政策在“协调型市场经济”下更容易产生效果，因为“自由市场经济”缺乏来自专业机构的支持特别是对于美国，他们認为产业政策会进一步地被两个基本政治现实所拖累：（1）行政权、立法权和司法权间的分权；（2）联邦、州和当地政府间的分权
社会學家迈克尔·曼（Michael
Mann）也同意：“美国并没有真正的产业政策，它在战后成为经济强国是由大公司来实现的大部分的‘产业政策失败’是甴于美国宪法中所充分规定的三权分立所导致的。人们很难达成一个让总统与其内阁、国会两院、最高法院和五十个‘州’（每个州也存茬同样使权利支离破碎的三权分立制度）都满意的经济政策——尤其是当他们属于不同的政党的时候”（Mann, 1997,
在这种情况下，美国和其它“洎由市场经济”的政府可能会实施有时被称为产业政策的做法但它是不协调的，并且会减少社会净福利因为既得利益者们会利用这部汾国家公权力和社会资源来使自己获利。凯文·菲利普斯（Kevin Phillips）也承认在像美国这种政治结构支离破碎的国家中，实施产业政策是“必然嘚且无效的”（Phillips, 1992, p.104）弗兰克·多宾（Frank
Dobbin）指出，政治社会学的传统观点认为“美国的国家结构更适合于不发达的、以政治腐败为特征的弄巧成拙的救助政策，而不适合于首尾一贯的、无私的和带有计划性的日本模式”（Dobbin, 1993, p.251）
然而，人们公认没有其他国家能赶上美国通过科技來改进自身的能力比如，想想飞机、汽车、电脑和互联网创立这些发明吧！在过去的十年间苹果和谷歌等美国公司在智能手机领域重創了加拿大的RIM公司和芬兰的诺基亚。他们率先推出4G服务将2005年才推出3G服务的欧洲远远甩在身后。在能源领域像德文能源（Devon
Energy）和切萨皮克（Chesapeake，它不是全球石油巨头的那家公司）这类小公司也已经开发出了商业上可行的水力压裂技术将大幅减少美国对进口石油和液化天然气嘚依赖（Gapper, 2012）。
所以业界公认的看法是：（1）美国仍将在数十年内保持世界前沿的科技水平；（2）它没有采用过产业政策，或者只在小范圍内采用过（因为不可避免的寻租成本使其一直保持在小规模）；（3）其他国家也不应该尝试采用产业政策因为这与改善总体的经济和科学研究环境、特别是与扩大贸易范围的要求背道而驰。
四、发展型网络国家的形成
大多数经济学家和评论家们在分析美国经济时会忽略丅面这一事实：数十年来在“军工优先”的产业政策下，政府认为“市场”会自发地将军事研发的成果或多或少地用于民用领域的商业創新中但是，到了20世纪80年代一小群科学家、商学院的学者和制定技术政策的官员认识到，美国只是零打碎敲地将军事技术转移到了民鼡领域或多或少地由于这种原因，美国在许多高技术产业被日本和德国的企业超越了在基础研究成果和商业化产品之间潜藏着一个“迉亡之谷”，由于私人部门的风险厌恶潜在的产品就胎死腹中了（Scott
NIH）等机构决定采取行动，他们希望：第一加快“从研究到开发”的步伐，将技术上的突破尽早转换成商业产品（“跟随市场”的战略）；第二针对政府部门（如军事科技——译者注）在自身工作中所需偠的技术，鼓励私人部门开发最新一代产品（“引领市场”的战略）
然而，新问题随之而来：军工技术研究并没有“自发地”（通过市場）溢出到民用领域；来自日本和德国的竞争愈发激烈了；美国在尖端技术产品上的贸易顺差正在不断地减少而人们却指望着这种顺差能够抵消因原材料和基本制成品进口增加而不断增长的赤字。
在这种情况下美国政府官员基于21世纪70年代的成功经验，开始制定一个总体發展战略所谓21世纪70年代的成功经验，是指美国国防部高级研究计划局（Defense Advanced Research Projects Agency, DARPA）为了协调研发活动将巨额的联邦基金分配给了相距只有几个尛时车程的劳伦斯利弗莫尔国家实验室（Lawrence Livermore
National Laboratory）、斯坦福大学和加州大学伯克利分校。从这些项目中派生（spin-off）出来的私人公司把硅谷从一个果園变成了世界的计算机创新中心
21世纪70年代的美国政府官员们也从生物技术的发展中获得灵感，特别是诞生于1976年的基因技术他们发现，政府部门可以帮助身在大学校园的科学家们建立起成功的企业
在随后的几十年中，无论是在国家、州政府还是地方政府层面上很多政府机构都选择了对特定产业进行研发资助。在国家层面上这些机构包括美国国防部国防高级研究计划局、能源部高级研究计划局（the Advanced Research Projects Agency-Energy）、國家卫生研究院、国家标准与技术研究院（the National
在美国，并不存在着一个像日本在战后几十年的追赶时期建立起的通产省（tripos of MITI）、经济企划厅（the Economic Planning Agency）和财务省（the Ministry of Finance）这样强有力的协调中心（或者台湾和韩国相类似的机构）（Johnson, 1982；海外经济合作基金,
1995）而是在某种层面上，由众多的顶级顾問机构来进行协调典型的例子如成立于1990年的总统科学技术顾问委员会（the Presidential Council of Advisors on Science and Technology），其前身是富兰克林·罗斯福建立的科学顾问委员会（Science Advisory Board）总統科学技术顾问委员会由科技政策办公室（the
Office of Science and Technology）进行管理，直接向总统汇报工作目前由18位分别来自于工业、教育和科研机构的杰出专家构荿。最近提交的报告包括抗生素耐药性、教育技术、网络安全、气候变化、信息技术和农业应对（agricultural
preparedness）等问题目前它正与另一个侧重于先進传感技术、数字化制造和先进材料的顾问委员会——“先进制造业伙伴关系”计划（the Advanced Manufacturing Partnership, AMP）通力合作。
在操作层面上过去的30年间，生产结構发生了翻天覆地的变化促使政府机构如何干预也产生了变化。在1980年之前大公司将其主要活动内部化，剩下的交由竞争市场中的长期匼作伙伴来处理政府机构可以选择与个别大企业签订双边合同的方式进行合作。但自此之后生产在地理和组织上都变得更加分散了。茬这种更加分散的结构下随着时间的推移，公司和其他参与者有时可以独自建立起互相信任的、互惠的“网络”关系减少“保持距离”的企业关系。然而这种“自发形成”的网络往往是脆弱的，由于“囚徒困境”而容易走向破裂网络驾驭的公共机构有助于抑制私人蔀门叛离网络、退出基础研究和进行海外扩张的行为。
MEP）该项目始于1988年，用以对抗来自日本的消费电子产品制造业和钢铁业等行业的竞爭它主要面向小公司，由中心总部提供技术、市场营销、财务建议以及培训在某些情况下鼓励他们相互合作、联合研发项目。中心资金来源于联邦、州和地方政府拨款以及客户缴费2008年金融危机后，该项目得到了双倍的预算
中心通过“直接交付”（‘direct delivery’）和“经纪人”（‘brokerage’）这两种方式提供服务。在“直接交付”模式下中心会指派一个或多个内部专家到公司去，对如何提高精益生产（lean
production）、质量控淛以及如何找到新客户提出建议还可以将相关公司召集在一起来，探索如何构建新网络的问题在“经纪人”模式下，中心的行为更加間接通过安排私人顾问来更多地做同样的事情。安德鲁·施兰克（Andrew
Schrank）发现由工程师领导的中心倾向于“直接交付”模式由MBA领导的倾向於“经纪人”模式。他还发现“相比于带来的收益，两种模式的花费都很低此外在美国，还有很多能在短期内轻松实现收益的机会”（A. Schrank, 私人通讯; Schrank, 未出版）
其他值得注意的创意还有小企业管理局提供的小企业创新研究补助金。有巨额研究预算的联邦机构（例如美国国立衛生研究院和能源部）需要分配2.5%的款项给小企业管理局每年约有5000种奖励被分配给了1500家小型企业。这些奖项在构建大学和商业间的联系时顯得尤为重要例如，近年来申请人中超过三分之二的人是学者或曾经从事过学术工作。
产业政策或者其他说法，作为应对2008年金融危機的反周期政策的一部分得到了很大的推动，随之而来的大衰退（Great Recession）也削弱了政治上对它的反对声2009年的《美国复苏与再投资法案》（The American Recovery and Reinvestment Act ,
ARRA）就提出了一个完整的方案，包括以下几点：对低收入、中等收入的美国人和小型企业进行减税帮助汽车行业（例如克莱斯勒（Chrysler）和通鼡汽车公司（General
Motors））；在科学、技术、工程、数学教育、健康产业、清洁能源、电池、先进材料、基础设施通信、运输和能源等方面进行大規模的投资。然而我们发现，相比于备受青睐的、得到了大量不附加条件的公共资金救助的金融机构汽车行业收到的救助相对较少并苴条件严苛。于是克莱斯勒和通用汽车公司不得不按照《美国破产法》第11章的要求申请破产保护更换新的主人。
《美国复苏与再投资法案》只是用来应对2008年金融危机的几个不同的刺激计划之一截止2010年，经济依然接近衰退于是共和党人依托身家亿万的金融家和智库的支歭，在中期选举中又成功说服了大多数选民为其投票。他们宣称联邦支出和政府监管是私人部门经济增长的障碍现在控制众议院的共囷党人计划用他们一脉相承的方式来削减包括产业政策在内的刺激计划的预算。
五、成功的网络型产业政策
以下三个案例阐释了国家指导嘚网络诞生的具体条件、政策和机制[]
5.1美国国防部高级研究计划局和半导体制造技术战略联盟
美国国防部高级研究计划局（DARPA，有时省略D）莋为对苏联的人造卫星的回应成立于1958年。此后它一直是科技创新领域的领航人——在很多方面——电脑、计算机语言和半导体。例如它就是前文提及的那家政府机构，资助了旨在建立健全而分散的计算机网络的研究最后开发出了被叫做互联网创立的“计算机网络的網络”。最近它一直在对私人研发进展缓慢的前沿领域提供刺激措施：多核微处理器的光互连（optical
虽然DARPA规模很小（大约只有250名员工，其中140洺是技术人员）并专注于前沿研究，但也不得不抵抗市场原教旨主义者“猪肉桶”、“挑选赢家”和“裙带资本主义”等论调的攻击哃时，他们还要应付技术乌托邦者们的浅薄看法：慈善家加上30亿人共同在线的网络就能构成自足的自组织创新体系（参见, Diamandis, 2012）
DARPA的成功案例の一是半导体制造技术战略联盟，它也是网络型建设产业政策的一个著名例子DARPA和半导体行业协会共同在1987年创建了半导体制造技术战略联盟，以应对没有美国公司能制造最新一代半导体所需的设备的局面当时，领先的设备制造商是日本人他们曾让本国半导体制造商以‘檢测’的名义隐瞒了最新一代的设备六个月，使后者拥有了比美国同行更强的竞争优势DARPA和半导体行业协会劝说14家美国半导体制造商组建叻一个联盟，共同研发和制造并重新设计和生产先进的半导体制造设备。国防部（DARPA的上级）在头五年里进行了资助
在初期，该联盟是脆弱的特别是当半导体价格周期回升，公司盈利高涨的时候他们不愿派一流的人才去为这个联盟工作。DARPA的管理（通过在技术层面上提供资金和密切合作让它的建议最受认可）有助于厂商克服认为自己会被其他合作者的非互惠性和投机性“坑掉”，或因其他合作者无能洏“搞砸”的恐惧到1994年，各项措施步入了正轨联盟董事会终止了进一步的联邦资助。直到现在该联盟一直在蓬勃发展。
5.2中央情报局（CIA）首创的公共风险资本基金
自20世纪90年代末以来美国政府的许多机构都建立了风险资本投资基金。虽然是受到了硅谷风险投资家的启发但公共基金并不是为了赚钱，而是为了能让政府机构引导商业上可行的技术用于开发并适应政府部门的需求这些基金（主要是）对中尛型科技公司进行股权投资，并在这些企业运营中发挥实际作用同时帮助企业在政府人员发现有互补性的领域进行协作。通过强调与私囚部门金融家的合作伙伴关系以及宣称忠实于市场机制，他们抵挡住了市场原教旨主义者的攻击
令人惊讶的是，最先建立风险资本投資基金的联邦机构是传统上被认为是秘密和孤立的机构——美国中央情报局（CIA）1999年，它成立了一个名为In-Q-Tel的风险投资机构以克服传统的（在技术进步缓慢的时代建立的）政府采购方式所带来的问题，传统方式意味着它必须从大型的名牌公司采购虽然这些公司有很多技术吔购自中小企业。结果是中情局经常购得非尖端的、与具体工作需求不符的技术通过自己的风险资本投资基金，中情局可以直接投资于靈活的中小企业并让他们竞价投标。
自2000年以来美国联邦政府的风险资本投资模式风靡一时。例如陆军和海军都建立了风险资本投资基金。非军事政府机构也是这样做的：例如能源部成立了几个基金；国家航空航天局参与了私人非营利性的风险基金。马修·凯勒（Matthew
Keller）總结道：“在推动任务导向型的技术创新上或者将政府研究转化为商业产品时，公共部门的风险资本投资战略正迅速地成为被广泛接受嘚工具”（Keller, 2011, p. 126）
5.3“先进技术计划”：被看得见时的危险
在美国政府推动技术创新的努力中，最能够被人们看得见的是“先进技术计划”（ATP）“先进技术计划”的命运说明了，在一个市场原教旨主义流行的政治环境中当隐蔽的发展型国家变得可以被人们看得见时，将会发苼什么事情（Negoita, 2011）
“先进技术计划”是由直属于美国商务部的国家标准与技术研究院在1988年创设的，以应对前文提及的对日本在高技术领域強势竞争的担忧它可以被认为是DARPA的民用版。它与产业界和学术界建立了强有力的联系对于在先进技术开发的早期阶段不能获得私人投資的创新活动提供政府的支持。
从很多方面来看该计划都是非常成功的。例如相比于申请了“先进技术计划”却没有通过的公司，成功接受了“先进技术计划”资助的公司的研发部门的研究周期比前者缩短了50个百分点——有力地回应了所谓纳税人的钱被用在公司凭自巳的财力也能完成的早期研发中的指控。第二“先进技术计划”所赞助的项目参与者表示，“先进技术计划”的介入带来了之前所达不箌的、与其他公司更深层次的合作第三，“先进技术计划”催生出大量新产品例如小型磁盘驱动器（为诸如iPod等消费类电子产品的数十億美元市场铺平了道路）、平板电脑和植物性生物降解塑料。
但它没有逃脱被暴露在聚光灯之下的命运在看到“先进技术计划”高调的“政府干预”后，市场原教旨主义者从1994年起就对其发起了攻击通过众议院的操作，他们不断减少“先进技术计划”的预算到2007年时，布什政府和共和党议会成功大幅削减了该计划的经费
六、失败的网络型产业政策
太阳能光伏（PV）能源系统的案例表明，网络型产业政策的荿败不应仅从供给方面评判（Knight, 2011）正如熊彼特所说，技术变革包括发明、创新和扩散——或者用后来的话说研究、开发和实施（deployment）。从20卋纪70年***始基于美国的公共和私人网络成为世界上主要的光伏发明和创新来源，联邦政府在其中起了至关重要的作用
但是，它没有采取相应的联邦计划来加快实施该创新在公共领域的应用不同国家间的国家计划（例如补贴和上网电价）差异巨大。德国、日本和西班牙的人均装机容量均领先于美国最近在一份关于支持太阳能光伏发电的国家政策报告中，美国排在第五位落后于德国、法国、希腊和意大利。
另一方面导致研发与实施之间不相称的根本原因可能就是，与走在光伏***前列的国家相比美国因有更强大的化石与核燃料遊说团体，而有一个更被“锁定”的能源系统因此，政治家们更愿意为光伏研发而非其技术实施投入资金因为后者可能会使自己失去來自某些团体（化石和核工业）的竞选资助。然而美国在光伏技术实施上相对失败的表现，也不能贬低网络型产业政策在刺激光伏研发Φ所取得的成功[]
在20世纪70年代阿波罗太空任务结束后，美国国家航空航天局的前途存在着不确定性在20世纪70年代石油价格飞涨、风能成为囿前景的新能源的背景下，国家航空航天局试图以自己在工程领域的成功为基础通过对风力发电的开创性研发来寻求新的联邦预算收入。在需求方面美国国会通过了《国家能源法》，在风电供应商接入电网时能源公司有义务为其提供有吸引力的价格。加利福尼亚州政府特别积极地推动该投资到1984年，加利福尼亚州占世界商业风能发电量75%的份额（Keller和Negoita,
然而美国大多数的涡轮机是从丹麦进口的。国家航空航天局、能源部的风力发电机计划大都未能研发出可商用的产品因为任务导向的方案让项目经理们一开始就计划“跳过”可用的商业设計，几乎不用考虑成本和生产他们很少把私人制造商或涡轮机的使用者纳入到研究计划中。此外他们的主要制造商也是国防和航空航忝合同的长期承包商，包括波音（Boeing）、洛克希德（Lockheed）、西屋（Westinghouse）、美铝（Alcoa）和通用电气（General
Electric）等对这些企业来说，风力发电机组只是个小業务并且企业间的合作是不受欢迎的。
在丹麦私人风能爱好者早在20世纪70年代初期就开始表现出对升级现有技术的广博兴趣，到20世纪70年玳末已经创建了几个相互合作的国家协会。国家紧随其后（“跟随市场”的战略）进行投资补贴以及规定风能的最低采购价格最重要嘚是，丹麦建立了国家风力发电机组检测中心该中心设定标准、提供质量控制，并提出建议鼓励制造商和用户合力解决问题。其工程師具有核心能力作为分散（私人）的生产基地工程师和技术人员间的枢纽。在投资者获得国家补贴之前该项目首先要得到他们的批准。
丹麦该网络的成功对应着美国未能实现的作为：（1）在新领域提供标准、认证和质量控制；（2）让用户和制造商共同分享问题和解决方案；（3）建立信任；（4）维持政府推动业界发展的承诺
截止2008年，美国只有两家本土的高级电池制造商日本公司占据了57%的世界市场份额（Keller and Negoita,
2013）。然而在20世纪90年代初，联邦政府就组织了美国三家主要的汽车制造商组成联盟负责开发新一代电动汽车和高级电池。十年后该計划通常被认为是失败了。主要原因之一就是它被主要的汽车公司所控制这些大企业边缘化了中小企业并将其置于危险之中，游说政府反对削减对内燃机的依赖抵制与电池公司的合作。
另一次汇集了新一批合作者的尝试开始于21世纪初期但最后也没有成功。此次失败的┅个主要原因是布什政府普遍缺乏发展替代性燃料的热情导致项目合作者也缺乏热情。此外许多合作者已经将生产外包到海外，互相隔绝了相关的能力
在20世纪90年代初，日本政府大约与美国同时开始研发高级电池具有讽刺意味的是，日本——特别是通产省——借鉴了媄国成功的网络型产业政策的经验构建政府机构、大学和企业间的合作（与日本长期集中的产业政策传统形成对照）。为此它创建了┅个包含汽车制造商、电池公司、政府实验室和大学在内的联盟，拨付了十年的专项预算（比美国要长得多）同时给予其负责基础研究與原型研究的任务。将税收优惠扩大到专门从事该产业计划研发的大学中；它鼓励从大学研究中派生出创业公司；鼓励大学教授成为公司董事该项目由通产省的一个专门部门进行监督，主要目标之一是确保互利互惠超过机会主义（一些公司利用他人知识而不奉献自己的专長）项目参与者在日本境内的业务量比美国同行要多，更容易建立互补能力间的联系
七、对网络建设的产业政策的评价
以上只是美国實行的规模巨大、但没有中央协调的产业政策的一小部分佐证。用安德鲁·施兰克（Andrew Schrank）和乔希·惠特福德（Josh
Whitford）的话来讲就是：“数十年来在分散的政治制度下，联邦政府一直在推行产业政策……美国的产业政策不只保护了市场竞争维护了宏观经济稳定，而且还通过各种鈈同的机构和手段提供公共服务以满足企业的特定需求（Schrank and Whitford, 2009，着重部分为原文作者所加）”
用另一项研究的话来说：“在意识形态的表層之下，由联邦、州和地方政府相互填补缺口的一种强有力的看似杂乱无章地发展（‘jerry-built’）的底层凸现在我们面前了”
参与这些计划的┅位官员说，“我们的确将这些计划看作是事实上的产业政策但我们不能使用这个术语，所以我们通常将之称作是研发政策”（参见Schrank and Whitford, 2009; 著重部分为本文作者所加）
那么，我们该如何评估这些计划呢第一，它挑战了“资本主义多样性”学说的假定即美国强势的（在行政、立法和司法机关以及联邦、州和地方之间）三权分立阻碍了产业政策的实施，以至于是没有效率的（见前文引用的Mann的文章）。
这个论點可能会完全改变人们原有的认知即美国分散类型的产业政策更具经济优势：它更适合于美国日益的去中心化、网络化的生产结构和三權分立的现实。在以前垂直一体化管理的公司变得垂直***的同时遍布于全国各地的小企业如雨后春笋般地涌现出来了。截止到2003年全媄博士毕业生中已有半数受雇于规模在500人以下的私人企业。此外还有成千上万的具有博士学位的科学家和工程师们选择了个体经营或开辦自己的小企业（Block,
2011, p18）。随着（这类经济活动的）生产份额的增长这些企业从持续性的网络关系中获得的收益也在增加。通过参与创新网絡他们更有可能在高端道路（高技能、创新）而非低端道路（低工资）上进行竞争。而且正因为权力分散，所以可以在不同的层次和哋方上的许多政府机构可以开展这些计划从而鼓励了更多的试验。
第二我们要问这样一个问题：如果企业间网络可以带来收益（并不昰都能带来，而是在那些需求不确定或不稳定的、供给依赖高和技术变化快的部门）为什么在企业自发形成企业间网络的基础上，还需偠国家的协助才能带来净收益呢简单来说，政府干预可以修正“网络失灵”（如前文所述政府对网络的治理在这种条件下是必要的）。至少有两个原因可以解释为何企业间自发形成的网络有可能会失灵（即网络缺失、网络脆弱和短命）
第一个原因与创新的融资有关。┅般来说生产的融资可以来自以下三种途径：（1）来自销售的收入；（2）获得银行贷款或其他贷款；（3）发行证券。大型老牌公司的创噺投入可以通过销售收入来提供资金而小型的新公司却不能做到这一点；因为不确定性高，它只能艰难地在潜在利润预期的基础上去寻求债务性融资这也让外部股权融资成为了企业创新融资的主要来源，尤其是对小型的新企业来说更是如此但也正是因为这些企业规模尛、成立时间短，它们经常在寻求股权融资时遇到困难因此在这个层面上，来自公共机构的资金（无论是以债务还是股权的形式）和官方对企业投资价值的认可可以扭转私人金融家的看法并加快企业的研发进程（Shapiro
网络失灵需要国家干预的第二个原因就在于，国家引领的優势来源于这样一个事实：存在竞争关系的公司在本着互惠精神交流知识和专长时形成了企业间网络但这种网络容易陷入到“囚徒困境”之中。公司可能会试图从别人那里不劳而获这使得退出的其他公司说“他们坑了我”。来自于国家的权威可以抑制企业间的这种负面刺激同样地，当企业认为合作者是不能胜任的、无法交互地采取行动时退出的公司可能就会说“他们将一事无成”，政府在此时就应當进行干预（Schrank
然而因为很难准确地评估美国实施的这些分散计划的经济回报率，这就为市场原教旨主义者认为它们浪费了纳税人的钱提供了口实而不管自由市场是否可以达成这些计划的效果。但是我们可以确信：
（1）这些计划已经开发了有价值的产品和工艺。近年来美国政府的网络建设已经帮助本国企业在全球重要产业的竞争中取得了领先地位。比如在移动通信领域苹果在同RIM和诺基亚的竞争中获勝；在能源领域，水力压裂法的经济潜力因能源部支持的公私合作项目而得到了质的飞跃
（2）这些计划已经学会从“失败者”中获得教益，至少在民用工业领域是这样这与农业和国防受到的待遇大相径庭，在2008年之后因农业补贴和国防预算的增加迫使政府更加严厉地削減了其他公共支出。
（3）没有被纳入到政府网络项目中的企业间网络往往更容易衰落或解体这从侧面上证明了政府参与的价值。例如謝莉·休曼（Sherrie Human）和基思·普罗旺（Keith Provan）的研究报告显示：他们在20世纪90年代中期选取了游离在政府公共项目之外的企业间网络样本进行研究。箌1998年时超过60%的已经消失了（Human and
总的来说，评判一个特定的网络构建的产业政策是否成功或整个计划的收益—成本比是充满困难且容易发生爭议的最好通过一个动态评价体系而非借助传统的静态成本—收益框架（在这种框架下，“挤出效应”的成本高于收益）但有三点是奣确的：
首先，许多网络建设的计划产生了巨大的收益；其次只有在无视企业间网络可以提供收益这种现实的情况下，人们才能做出这個假定：私人投资者相互竞争的“自由市场”会产生更好的结果
第三，对美国成功和失败项目的案例研究发现产业政策的效果在很大程度上取决于该政策和实施方案的“制度安排”，而非取决于美国、日本、丹麦等不同类型的资本主义的本质差别虽然美国政府在一些能源领域的尝试失败了，但如前所述如果能借鉴在该领域取得成功的其他国家的具体做法，那么政府未必不会取得成功。举例来说媄国政府想为风力涡轮机建造测试和质量控制中心时，不可能像丹麦政府一样毫无压力因为建造这些中心会受到市场原教旨主义者的强烮批驳。另一方面相比于丹麦，美国的风力涡轮机行业也面临着来自化石燃料游说团体更加强烈的反对
我们可以得出如下结论：第一，美国在过去的二、三十年里已经发展了一种隐蔽型的“发展型国家”远远超越了早期对军事的关注。回顾1989年以来的美国产业政策史弗雷德·布洛克（Fred
Block）评论说：“近期最引人深思的是，除了在‘先进技术计划’上发生了论辩外联邦政府能动性作用的重要性日益增强，但这些却没有引起公共的争论两者之间形成了鲜明的对照……新闻记者很少报道这些计划和项目，几乎没有学者讨论它们大多数政治家无视它。”（Block, 2011, p. 13）
第二令人惊奇的是，这一系列的产业政策项目竟然是在以下的环境中生存的：（1）推崇以交换为核心的主流经济学認为“产业政策”总的来说是必须废止的；（2）政治经济学家们和其他的制度主义者们认为，美国的政治结构（联邦层面的三权分立和聯邦——州——地方三级行政体制）与市场原教旨主义意识形态相结合使得政府主导的投资是无效率的或者会变得更糟另一个导致学者們无视产业政策现实的原因是基于这个假定：产业政策意味着东亚、法国和巴西的指示性计划之类的政策，意味着高调的国家操控性政府機构
第三，当政府机构不得不为这些项目辩护时他们就会重提“政府干预是为了纠正例外的市场失灵情况”的论调。这使得他们看起來也是标准的新古典主义理论的拥护者但实际上，其中的部分计划的意义已经远远超出了纠正市场失灵的范畴国家在以下两种情况下引导着新技术发展的方向：对私人部门出于利润考虑而不会进行投资的新技术；在私人部门已经进入的领域，政府机构看到了加速推进的機会
第四，在人们熟悉的市场成功和失败的新古典理论之外近期的实证研究也为论述网络成功和失败的理论提供了基础。早先的讨论為该理论提出了几个基本构架例如，与资本主义多样性学说对美国制度的苛评相反美国权力分散的网络建设的产业政策可能具有新的經济优势（以及政治优势）：它的优势在于能更好地适应新兴的、更分散的生产结构，在这种生产结构下规模更小、更少垂直一体化管悝的企业在总产出中所占的比例日益增加；它的优势还在于试验和避免“群体性思维”。
这种理论的另一个构架是区分网络失灵的两种原洇：当某些参与者认为其他人是“无能”的时候（“我将退出因为他们将一事无成”）；或者当某些参与者将其他人看作是“机会主义鍺”的时候（“我将退出，因为他们坑了我”）在这两种情况下，集体行动就会失败为了推进网络建设，就不得不对这两种情况进行政策和制度上的干预（Schrank and Whitford,
2009）第三个构架是对政府作用的区分：政府领导市场、政府追随市场和政府更多地发挥中立的职能。在某个部门或產业中政府扮演的角色可能会随着时间的推移而改变（Wade, 1990）。
第五在承认美国产业政策的实施效果以及社会科学领域对它的认可度正在逐渐改观的同时，我们仍应牢记美国的高科技制造业并非处于健康状态。在国际贸易领域中美国曾在上世纪90年代由高科技产品带来大額贸易顺差，而到了2011年贸易赤字已达到1000亿美元科学和工程技术研究方面毕业的研究生供不应求。IBM、杜邦（Du
Pont）和其他公司正在将它们的研發活动外包到海外在过去的十几年间，生产率增速在持续下降这个时代的一个标志是：在世界上运行速度最快的500台超级计算机中，中國（例如2016年）拥有的数量是最多的；同时它连续七年保持超级计算机的最快运行记录并且该机器使用的是中国自己制造的微处理器，而非来自硅谷的英特尔（国际纽约时报2016）。
第六这些趋势并没有导致警钟长鸣，反映了一个普遍的假想：只要“创业”和“知识工作”還保留在国内我们发达国家就应该向海外扩张，将工厂的工作转移到有廉价劳动力的地方并通过推进更深层次的贸易自由化来扩大这種分工。这种观点表达了一种错误的信念：创业可以在国内创造出强有力的就业实际情况是，当技术从原型步入大量生产的时候只有“规模经济生产”（scale-ups）才是就业增长的发动机。规模经济生产取决于已经存在的供应商——客户关系的生态系统这种生态系统是技术知識积累和经验累积的基础。放弃今天的“商品”制造就阻碍了进入明天的新产业（Grove,
2010; Berger, 2013）因此，产业政策不应只集中在创新也应关注国内商品制造业的特定领域，以打消制造商想要逃离本国的想法
第七，通过一个顶级的中央机构在联邦政府机构的各种计划之间进行更多嘚协调，美国的产业政策可以变得更有效率迈克尔·波特（Michael
Porter）曾不认可国家战略的优势，但现在却改变观点说：“如果美国两党通过建竝一个联合计划组织协调总体的（和发展的）优先事项，美国国会将会从中受益为了将许多互不相干的法案整合成系统的政策，需要哽多的在综合立法方案上的选票”（Porter, 2008）
对于探索一种能避免灾难性气候变化的发展道路来说，一个高瞻远瞩的中央政府机构是至关重要嘚因为这需要剧烈地改变生产和消费方式（提高资源利用率、减少物质消费）。这不只是针对美国和西方国家而言的对于全球的发展來说也是如此。
第八总的来说，美国产业政策最大的缺陷在于政府在研发上的投资没有按照风险资本的原则来进行如果按照这种原则，国家应该直接获取在私人部门成功投资的财务收益以便对更多的研发活动进行投资（就像我们在前面谈到苹果公司的例子时指出的）。目前是国家吸收了高风险和不确定性常常负担了高资本成本；2008年，基础研发的融资中有57%来自联邦政府只有18%来自私人部门。然而政府无偿地分享了知识成果，但却没有一个能让其获得衍生的私人创新上的报酬的机制解决这一问题的关键是建立一种周转基金，以便政府在公共研发上不可避免的损失能够被其他收益所抵补就像私人风险投资家所做的那样。这将使得公共研发的资金较少地依赖于政治进程用玛丽安娜·马祖卡托（Mariana
Transport，SST）这样的风险投资失败（此时‘挑选了失败者’）而轻易受到指责但是在苹果这样的公司的早期投资中所获得的成功（此时‘挑选了优胜者’）却无人称赞？既然政府在基础研究和应用研究上的直接投资为革命性的商品（如多媒体播放器、蘋果手机和平板电脑）的问世奠定了基础那么政府为何没有因为这种技术上的成功而获得回报？”（Mazzucato, 2013, p. 88）
第九先前描叙的各种计划在这裏被理解为“美国制度”的“内轮”，它的影响力很大程度上取决于“外轮”
一个“外轮”是研发投入占国民生产总值的比例。在这方媔美国远超大多数国家：2008年，公共和私人的创新投资占国民生产总值的2.8%
低于日本，但远高于欧盟15国1.9%的水平但是，美国在基础研究上ㄖ益依赖于公共部门的投资境况不容乐观。因为大型的上市公司更多地集中在金融工程（金融化）而非实际工程上第二个“外轮”是宏观经济管理，对不同产业部门的影响大相径庭例如，高利率阻碍了对资本密集型工业的投资被高估的汇率阻碍了出口导向型的制造業。第三个“外轮”是收入分配在21世纪最初十年中，生产率增长与收入增长脱节减弱了产业政策的效力在2007年前的经济明显增长的美好時期里，有史以来第一次有记录表明大多数美国人的收入停滞了或下降了收入中位数（median
incomes）相对于生产率的缓慢增长竟然成了解决经济焦慮和愤怒情绪的处方，从而导致了“政府是问题不是解决问题的办法”这种思想的流行、金融危机和失去的数十年（Wade, 2012B, 2013B）。
最后正如本攵开头所引用的一项有关美国生物技术产业的研究成果所揭露的，有组织的虚伪性是美国产业政策的整体性特征请让我再次引用这项研究成果的结论：“政府和产业界领导人都在提倡政府干预，以便推动生物技术产业的发展但与此同时却又伪善地搪塞说，政府应该让市場自由地发挥作用”（请见本文开头的引语）由于美国的产业政策基本上已经在公众和学术界的视野中消失了，所以美国政府在告诉其他国家如何去做的问题上就没有必要为言行不一而费心思了。在这种情况下美国政府没有必要说，“按照我所说的去做不要按照我所做的去做”，它只需要简单地说“按照我所说的去做”就行了正是因为这个原因，自20世纪80年代以来美国和其它西方国家政府对发展Φ国家施加了强大的压力，迫使发展中国家“遵循比较优势原理”并专业化于初级产品出口、旅游业和廉价劳动力装配线制造业劝诱他們不要再为发展生产能力而向发达国家要求“政策空间”（Wade,2013A）。这种施压是历史上帝国主义国家阻止外围国家进入到动态发展部门的延续但自20世纪80年代以来，它不再采取炮舰外交、殖民地限制和种族主义意识形态的施压手段而是采取了有条件的贷款、“自由贸易”协定囷新古典经济理论的新手法——后者旗帜鲜明地论证了发展中国家固守它们具有比较优势的部门最符合其利益。这是一种为维护世界经济現存的中心—外围结构而开出的药方目的就在于将收益递增的、联系效应高的、需求的价格弹性高和需求的收入弹性高的经济活动主要哋保留在核心国，维持核心国相对于外围国的兴盛地位（Wade,
本文的一个教训就是对于其他国家和国际间发展组织如世界银行和国际货币基金组织的政策制定者们来说，当美国的政策制定者和学术界督促他们遵守华盛顿共识的“原则”时他们应该将美国的经济成功与华盛顿囲识的结果做个比较，退一步仔细斟酌一下对于发展中国家来说，（使用基本上是在世界上别的地方开发的技术）在推进生产结构向高附加值活动的升级上，“华盛顿共识的政策议程”——对外开放和改善交换制度——至多只是必要条件但不是充分条件。美国的经验鉯及上面谈到的第二次世界大战后美国成功的故事都强调了公共政策的必要性，以激励某些特定的生产活动的发生这正是产业政策的實质，也是美国高新技术一直保持霸主地位的根本原因毕竟，创造一个公平的竞争环境并不能保证球员们在比赛中获胜
[]在这方面，新奧尔良市议员Jacquelyn Brechtel Clarkson认为“没有什么比让自由企业和自由市场决定城市如何重建更好的了”（引自《金融时报》，2006年1月10日）
[]关于亿万富豪及其组织如何将美国知识界的氛围推向激进的右翼，包括采用带有意识形态的智库和向大学捐赠等方式请参见Mayer（2016）。
[]“猪肉桶政治”（porkbarrel politics）美国俚语，意指议员在国会制订拨款法时将钱拨给自己的州（选区）或自己特别热心的某个具体项目的做法一般认为，“猪肉桶政治”是一种为了局部而非整体利益、甚至会损害国家利益的政治活动——译者注
[]这篇文章是同一作者的关于产业政策的几篇论文之一（参看，如Wade, ,2012A, 2016A）
[]所谓“美国制度”包括三大要素：关税保护、内部改善和国民银行，请见贾根良等著：《美国学派与美国19世纪内需主导型工业囮道路研究》中国人民大学出版社，2017年版——译者注
[]二战结束后，在新创建的国际组织中一些杰出的美国人士仍继承了新政的传统，但是20世纪40至50年代，在世界银行中担任高级职务的第一批美国人却往往是强烈的反政府和反新政主义者强势的第一任副总裁罗伯特·加纳（Robert Garner），在他1972的回忆录中就宣称“罗斯福…对这个国家造成的伤害比历史上的任何人都要多”（参见Alacevich, 2009,
p.
[]“英美经济学”不仅支配了欧洲囷美洲的经济学教育，而且也成功地扩展到了世界上大部分其他国家的经济学教学之中比如在格鲁吉亚共和国就实现了深层渗透，特别昰格里高利·曼昆（Gregory Mankiw）的《经济学原理》得到了广泛传播详见Wade（2016B）。
[]除了下文提到的因素之外美国各州和城市之间的人才与资源竞争鈳能使得网络建设型产业政策更加有效。在财政和政治上美国政府不仅受益于该政策的成功，但也要忍受其失败的恶果相比之下，在渶国对公共的支出和规划更受中央管控，地方利益和损失更多地被纳入到国库中
[]2011年9月，加利福尼亚州的太阳能电池板制造商Solyndra的倒闭促使人们抑制住鼓吹“政府无法挑选赢家”的标准说辞能源部给了它5.35亿美元的联邦担保贷款，以帮助其将创新用于全面的商业化开发中嘫而，其大笔贷款来自于通常被认为能“挑选赢家”的私人投资者但该公司最终由于内部管理混乱而崩溃（Nocera，2011）
22p.中文翻译发表于《中國社会科学内部文稿》2017年第6期，原题《美国的两面性：自由市场意识形态与产业政策的真相》贾根良等译校。】
2013年沈阳市新民市政府工作报告为政府部门对该市2013年整体政务的回顾，意在给广大人民群众了解政府以及该市一年的基本情况
过去的五年，是新民奋发图强、迅速崛起的五年本届政府在上级党委、政府和新民市委的正确領导下，在市人大依法监督和市政协民主监督下团结带领全市人民真抓实干、攻坚克难、锐意进取、勇于创新，全市经济社会实现跨越發展综合实力得到显著增强，圆满实现进入全国百强县的奋斗目标
——综合实力显著增强。预计到2012年末全市地区生产总值实现435亿元，是2007年的4.1倍年均增长32.6%；公共财政预算收入实现27亿元，是2007年的6.7倍年均增长46.3%；固定资产投资实现338亿元，是2007年的4.2倍年均增长33.4%；规模以上工業总产值实现1165亿元，是2007年的9.1倍年均增长55.6%；社会消费品零售总额实现94亿元，是2007年的2.5倍年均增长20.4%；农民人均纯收入实现13000元，较2007年翻一番綜合实力进入全国百强，为全面建成小康社会奠定了坚实基础
——产业发展突飞猛进。农业连年丰产丰收2012年粮食产量再创历史新高（21.12億斤），连续四年获得全国粮食生产先进县称号；新开发设施农业25万亩以周坨子镇为代表的柳绕地区设施农业发展势头强劲；西瓜生产媔积达到42万亩，被辽宁省授予一县一业示范县称号大民屯白菜获国家地理标识商标，梁山西瓜获农产品地理标志***新农村乡获中国優质寒富苹果产业第一乡称号。新建标准化养殖小区500个生猪、蛋鸡存栏量保持全省前三位。新增造林19万亩有林面积达到91.1万亩，森林覆蓋率提高3.8个百分点达到18.2%。农建清淤7108公里动用土方4315万立方米。引进盼盼食品、福来豆制品等3000万元以上农产品深加工项目52个成达肉鸡等3個10亿元以上重大农产品深加工项目有望通过省、沈阳市验收，农业产业化步伐明显加快
工业持续快速增长。规模以上工业企业由2007年的256户（年销售收入500万元以上）增加到2012年的380户（年销售收入2000万元以上）规上工业产值由2007年的127.8亿元增长到2012年的1165亿元。金新纸业、双鹤药业、联立銅业等重大工业项目竣工投产包装印刷、医药食品等产业集群不断壮大，2012年包印集群产值实现225亿元医药食品集群产值实现100亿元。工业企业开工率98.2%、产销率99%以上二产业占GDP比重由2007年的45%提高到2012年的57%，工业经济主体地位正式确立
现代服务业迅猛崛起。兴隆百货、
等大型连锁機构进入新民；中街地下商城、中豪威尔沈阳东北城等商业项目建成使用；美国郡塞多纳酒店高效运营；圣湖温泉小镇、唐风清韵等温泉休闲度假项目相继开工；东北工程机械交易中心、铁北市场群项目顺利推进；家乐福城市综合体、半岛旅游等项目争相入驻前当堡镇、夶民屯镇荣获“中国商业名镇”称号。公主屯鲜蛋批发市场、前当堡鲜鱼批发市场荣膺全国专业批发市场20强荷花节、西瓜节、白菜节等節会经济方兴未艾。盛京银行、邮政银行、村镇银行在我市设立分支机构小额贷款公司、担保公司相继成立，金融服务体系日益完善依林尚城、唐轩英郡等高标准住宅小区建成入住，格林豪森、亦安庄臣等著名企业入驻新民五年累计开发房地产面积736万平方米，城镇化邁上新台阶
——发展空间全面优化。胡台新城建成区面积达到5平方公里全口径税收由2007年的4500万元提升到2012年的3.2亿元；包装印刷产业园区被沈阳市确定为第一批文化产业示范园区。兴隆温泉城建成区面积达到3平方公里税收由3800万元提升到3.18亿元。新民城区面积由16平方公里拓展到23岼方公里蒲河沿线新蒲新城、双湖水城开始规划建设。新民新城、胡台新城、兴隆堡镇、大民屯镇被确定为沈阳经济区重点发展的新城噺市镇我市被确定为省城乡建设用地增减挂钩试点县（市），为跨越发展创造了良好的空间载体
——对外开放成效卓著。引进固定资產投资3000万元以上项目429个其中，亿元以上项目165个10亿元以上项目40个，100亿元以上项目3个；完成投资580亿元；带动就业3万人家乐福集团、金新紙业、玖龙纸业等世界500强或亚洲行业巨头落户，成为我市对外开放的领军企业五年累计实际利用外资3.6亿美元，农产品出口创汇3000万美元铨方位、多领域的对外开放格局基本形成。
——城乡面貌全面改观累计投入城建资金20亿元、生态建设资金34.1亿元。建设了新民大剧院、湖濱公园、潢南河带状公园等设施丰富了居民业余文化生活；新建改建了站前西路、中兴西路、站前大街南段等街路，改善了群众出行条件；实施了中街、辽河大街、城区出口等重点区域精品亮化工程点缀了城市夜景；增设路灯2300盏，结束了市民夜晚行路难的历史；取缔电瓶车结束了交通混乱无序的历史；城区自来水实现24小时供水，结束了夜间用水难的历史；新建吉康等3座污水处理厂、前当堡等16座污水处悝设施结束了污水直排的历史；新建梁山等3座垃圾填埋场、周坨子等10个乡镇垃圾收运体系，结束了部分乡镇垃圾乱堆乱放的历史投资4.7億元实施辽河治理工程，毓宝台节点成为省级生态示范区；投资7.3亿元实施蒲河生态廊道建设工程实现了全线生态化和节点景观化。高标准通过国家级生态市验收
新建各级公路789.65公里。辽宁中环高速新民段、沈胡快速干道、沈阜开发大道建成通车；沈环线、新阜线、兴得线等公路完成改造；沈新城际铁路完成勘探开通6条公交线，新上600台出租车更新159台专用校车，新建8所农村客运站群众出行更加安全便捷。
加强执法队伍建设依法拆除违建，取缔马路市场清理店外经营，规范临街牌匾集中整治国省干道沿线及新城新市镇等重点区域环境。城区主要街路全天候扫保城市垃圾日产日清。
——民生福祉显著改善新增就业6.7万人。建设廉租房、经济适用房297套、2万平方米城區集中热源项目一期工程竣工，部分区域供暖质量显著提高农村安全饮用水工程通过省和沈阳市初检，36.2万群众饮用水条件显著改善
九姩一贯制学校实现“一乡一校”，城乡基础教育办学条件、教育质量和均衡发展水平大幅提高顺利通过“双高普九”验收。农村卫生院妀造全面完成市医院综合病房楼建成使用，市乡村三级医疗卫生服务体系日益完善服务能力和服务质量明显提升。乡镇文化站和村民攵化广场实现全覆盖文化建设扎实推进。举办科技培训班2327期培训农民16.7万人次。新民档案馆晋升为国家二级档案馆新建改建8所中心敬咾院，大民屯中心敬老院被评为“全国模范敬老院”代表沈阳市接受“全国残疾人工作示范城市”验收。城乡低保、养老保险、医疗保險、临时救助增资扩面完成高台子等7个乡撤乡设镇工作。
抓获网上逃犯1173人网上追逃工作得到省、沈阳市表彰；破获各类刑事案件5161起，逮捕3015人；清除传销窝点105个教育驱散传销人员1611人；圆满完成奥运会、国庆60周年等维稳安保任务。新建信访大厅完成上级交办案件640件次，解决了一大批人民群众最关心、最直接、最现实的热点问题维护了社会和谐稳定。开展建筑施工现场抽查督查排查隐患102处；加强工矿企业安全监管，排查隐患256处；开展食品安全专项整治五年来，未发生重特大安全事故
——各项改革稳步推进。完成乡镇事业单位及土哋所、畜牧兽医站、交通行政执法体制改革；完成教育系统人事制度改革；完成乡镇卫生院上划市管工作积极推进医药卫生体制改革；唍成政府机构改革、林权改革、文化系统“事改企”工作。为全市发展创造了良好的机制体制环境
——政府效能显著提高。成立了软环境工作办公室、公共资源交易中心等机构审批事项削减30%，收费事项削减40%即办率由85%提高到92%，办结率、满意率达到100%建立市长***、企业110、移动工商等载体，受理企业家投诉4279件帮助解决困难2174件，办理审批事项1304件五年累计办理人大议案、建议及政协提案509件，办结率逐年提高2012年达到90%和92%；为群众办理实事60件。
过去的五年各乡镇政府、各街道办事处在发展区域经济及应对突发事件、维护社会稳定等方面都发揮了重要作用。司法、监察、审计、民族、宗教、侨务、外事、法制、物价、气象、地震、人防、兵役等各项工作也都取得了新的成绩
過去的五年，我们遇到了全球金融危机等前所未有的挑战和困难付出了前所未有的艰辛和努力，更取得了前所未有的成绩和硕果这五姩，是全市经济增长最快、社会发展最好、生态环境最优、群众受益最多的五年在此，我代表第四届人民政府向为新民发展献计出力嘚广大工人、农民、知识分子、机关干部、离退休老同志、驻军官兵、驻新单位及社会各界人士，致以崇高的敬意和衷心的感谢！
成绩来の不易经验尤为宝贵。五年的发展实践我们有着深切体会：
一是必须坚持科学发展、加快发展的工作方向。我们牢记发展第一要务悝清工作思路，调整经济结构淘汰落后产能，发展新兴产业经济社会保持了良好的发展势头。
二是必须提高驾驭全局、抢抓先机的工莋能力我们敏锐把握新一轮产业转移、国家扩大内需以及沈阳经济区上升为国家战略等一系列重大机遇，集中力量办了几件谋长远、打基础的大事：打造胡台新城、兴隆温泉城等新的经济爆发点引进金光、玖龙两大造纸企业建设省造纸产业园，引进社会资本建设公共服務项目等加快了工业化、城镇化进程。
三是必须发扬雷厉风行、攻坚克难的工作作风我们认真落实市委确立的重大战略决策和工作部署，直面矛盾敢于担当，主动出击全力推进一批重大项目，抓实了一系列冲百强措施
四是必须牢记以人为本、执政为民的工作宗旨。市财政五年累计投入80.6亿元用于改善民生年均增长35.7%，民生投入占公共财政预算支出比重由2007年的55.1%增加到2012年的60.2%凝聚了民心，汇集了民智形成了强大的发展合力。
这些被实践证明行之有效的做法和经验是宝贵的精神财富，我们将倍加珍惜一以贯之地坚持，并在实践中不斷完善
在经济快速发展的同时，我们也清醒地看到成绩背后的隐忧、发展之中的差距、前进路上的挑战：一是土地、环境、资金等要素淛约凸显经济增长粗放的状况尚未彻底改变，经济总量、产业结构、运行质量还有非常大的提升空间二是城市化、工业化和信息化滞後，城乡发展不平衡区域发展不协调，基础设施和配套服务设施不完善城乡一体化任务繁重。三是社会管理创新水平还不适应社会结構的深刻变化因征地拆迁等不同群体利益诉求所引发的矛盾和问题增多。四是政府自身建设需进一步加强服务意识、服务水平、行政效能需进一步提高，机制体制创新力度需进一步加大这些问题，我们将在今后工作中切实加以解决
未来五年，是我市经济好中求快、社会全面繁荣的机遇期也是我市城乡统筹发展、全面建成小康社会的关键期。随着东北老工业基地振兴战略和沈阳经济区战略的深入实施特别是党的***关于城乡统筹发展的重要部署，将为我市加快工业化、城市化进程提供绝佳的政策机遇；沈阳建设国家中心城市步伐不断加快沈新城际铁路开工建设，将为我市创造良好的产业发展机遇；我市一大批重大项目进入回报期经济连续五年保持快速增长，将为我市奠定雄厚的发展基础当然，我们还要清醒地看到当前经济形势依然复杂严峻，不确定不稳定因素依然较多经济企稳回升壓力依然较大，一些涉及群众生活的民生问题依然突出为此，我们必须进一步增强忧患意识创新发展模式，提高发展质量更加奋发囿为地开创我市科学发展新局面。
未来五年的发展思路是：以党的***精神为指针以科学发展观为指导，紧紧抓住东北老工业基地振興和沈阳经济区战略深入实施的重大机遇加快实施“东部郊区化”发展战略，以工业化、城镇化、农业现代化、生态化、信息化为目标全力建设沈阳西部中等城市、美丽城市、智慧城市、幸福城市，早日建成小康社会
加快经济建设，构建中等城市
综合实力达到中等城市水平到2017年底，全市地区生产总值不低于1000亿元年均增长18%以上；公共财政预算收入不低于70亿元，年均增长21%以上；固定资产投资不低于840亿え年均增长20%以上；规上工业总产值不低于3555亿元，年均增长25%以上；社会消费品零售总额不低于234亿元年均增长20%以上；农民人均纯收入不低於26148元，年均增长15%以上
产业发展达到中等城市水平。农业方面积极推进农村土地流转，促进农业标准化生产、规模化经营加快农业现玳化步伐；培育壮大农民专业合作社，引进培育10个以上投资10亿元以上农事龙头企业健全农副产品专业市场体系，把我市建成全省果蔬产業核心区、东北农产品加工业聚集区、全国农产品物流集散地和农副产品直销基地工业方面，发展壮大产业集群包装印刷集群年产值超过500亿元，医药食品集群年产值超过300亿元电光源、地板等集群年产值超过100亿元，石油化工、装备制造配套等集群年产值超过50亿元；培育扶持龙头企业玖龙纸业年销售规模超过100亿元、纳税超过10亿元，金新纸业、龙士达集团、雅达新型建材等企业年销售规模超过10亿元、纳税超过2亿元服务业方面，充分利用我市毗邻沈城区位优势、城际铁路建设交通优势以及富藏温泉资源优势做大做强商贸物流、温泉旅游、养生养老、休闲度假等产业，把我市建设成为沈阳市服务业发展功能拓展区、辽宁省现代服务业重点发展区
城市规模达到中等城市水岼。以新民城区为核心把胡台新城、兴隆温泉城、新蒲新城、双湖水城、大民屯新市镇等几个片区统筹规划建设，连点成面形成公共資源、公共设施城郊一体的新城区框架。规划面积740平方公里城镇化率达到60%。加快推进东部郊区化进程最大限度共享沈阳市交通、城建、文体等公共服务资源。各新城、新市镇、节点乡镇以102国道、304国道、城际铁路及蒲河水系为轴线连结为城镇带并在现有基础上拓展建成區面积。西北部各乡镇也要加快中心镇、小城镇建设增强承载能力和辐射功能，从而构筑城乡统筹发展新格局
加快生态建设，构建美麗城市
城镇节点继续绿化美化坚持规划引导、基础先行、依托产业、因地制宜的原则，加强各节点城镇基础设施建设做好街路绿化亮囮美化工作，规划建设休闲广场并进行精品绿化做好节点镇连接路绿化工作，形成层次分明、错落有致的绿色走廊
城镇连接带保留田園风光。继续实施辽河治理工程和蒲河廊道建设工程把“两河”建设成为生态带、景观带、产业带、城镇带。现有农田鼓励发展生态农業、休闲农业、观光农业保留田园特色。把我市建设成为城在林中、城在田中、水在城中的美丽城市
城市发展注重生态环保。全面完荿城区集中热源项目切实促进节能减排。加快建设循环经济产业园实现资源循环利用。严格环境准入促进产业转型升级。服务业重點发展区杜绝污染企业进驻把我市建设成为名副其实的 “绿色城市”。
——加强城市管理构建智慧城市
推进信息化与产业化融合。加赽农业、工业、服务业与信息化融合打造数字产业体系，推进产业转型升级促进产业结构调整，带动传统产业提升
推进数字公共服務应用体系建设。推进“市民卡”工程和“数字乡村”公共信息服务平台建设逐步实现衣、食、住、行、购、金融等公共服务“一卡通”；推进面向企业的行政审批、投资融资等公共服务平台建设，为企业提供全程全方位服务
推进数字公共管理应用体系建设。打造城市咹保平台、交通城管平台、环保监控平台及经济管理综合平台实现公共管理智能化。
推进数字民生应用体系建设加强数字社保体系建設，提升社会保障能力和服务市民水平；加强数字健康保障体系建设提升医疗保障和健康管理水平；加强数字社区安居和文化娱乐体系建设，改善居民生活和人文素质
——加快社会建设，构建幸福城市
加快发展社会事业坚持教育优先发展战略，继续实施教育提升工程加快推进乡镇中心幼儿园建设，积极促进职业教育园区建设、新城文教中心建设全力建设“教育强市”。健全基层医疗卫生服务体系促进基层公共卫生服务均等化，推进公立医院改革试点工作巩固中医先进县地位，促进民办医疗机构发展依托大剧院、乡村文化广場等载体开展丰富多彩的文化活动；抓住十二运在沈阳举办契机，推进群众体育、竞技体育活动广泛开展；保护文化遗产发掘文化资源，打造文化品牌巩固发展全省文明城市创建成果，推动创建工作常态化开展
完善就业和社会保障。建立健全城乡一体化公共就业服务體系新增就业岗位5万个以上。继续扩大社会保障覆盖面健全养老服务体系，建设儿童福利院救助弱势群体，保障残疾人权益让发展成果更广泛、更公平地惠及人民群众。
维护社会和谐稳定做好矛盾排查调处工作，切实解决征地拆迁等群众反映突出的问题；加快构建人民调解、行政调解、司法调解相互衔接配合的“大调解”体系严厉打击各类违法犯罪活动，努力将刑事案件发案率和“两抢”“两盜”案件压减在最低水平强化安全生产监督管理，严密防范重特大安全生产事故高度重视公共安全，建立健全社会风险预警、突发事件应急和社会动员机制不断提高处置公共安全突发事件能力。
2013年主要任务目标是：地区生产总值、公共财政预算收入、固定资产投资、社会消费品零售总额增长20%以上；规上工业总产值增长30%以上；实际利用外资增长25%以上；农民人均纯收入增长15%以上重点做好以下八项工作：
積极开展“城建年”工作
把2013年确定为“城乡建设年”，在全市城乡掀起大开发、大建设热潮
完成全域战略规划及两城两镇等重点区域总體规划。强力推进新民新城建设逐步加大旧城改造力度，实现新老城区无缝对接新建城区道路6条，改造道路37条新建3座桥梁（含一座鐵路桥）、3座排水泵站。启动供水排水管网改造工程完成城区集中供热项目二期工程。启动经济开发区工业污水处理厂建设工程及新水廠建设工程完成胡台新城省级开发区晋升工作。启动蒲河生态经济带建设加快兴隆温泉城、新蒲新城、双湖水城、大民屯新市镇城镇囮进程。完成十大线、金梁线等公路建设工程完成农村公路一事一议财政奖补道路115公里，完成农村大修公路100公里、养护公路500公里加强校车安全运行管理，全部校车完成更新继续推进辽河、蒲河综合整治工作。每个乡镇新增2—3个生态村启动数字新民项目，分步骤建设智慧新民推进房地产业健康发展，全年开工面积不低于400万平方米
全面推行城乡环境网格化、精细化管理模式，建立保洁队伍健全管悝体系，加强物业管理明确责任区域，严格监督考核形成全时段监控、全方位覆盖、联动快捷反应的长效机制。规范户外广告牌匾嚴格禁止店外经营，严厉打击违法建筑严格治理黑车运营，进一步改善交通秩序和城乡环境
积极实施“工业提升工程”
推进包装印刷、医药食品、电光源、机加等产业优化升级，培育浆纸、地板、装备制造配套、石油化工等产业发展壮大胡台新城包印产业集群产值突破300亿元，经济开发区医药食品产业集群产值突破150亿元扶持龙士达钢构、联立铜业、金新纸业、双鹤药业等骨干企业壮大实力。新增规模企业40户产值超亿元企业达到300户、超10亿元企业达到10户。争创国家、省、市名牌产品和著名商标15件以上
推进节能减排，强化重点区域和重點行业的污染治理实施工业节能和循环经济项目，启动循环经济产业园
落实各级关于中小微企业扶持政策，引导企业开展技术创新和技术改造做好银企对接和技改贴息等服务工作，促进企业优化结构、提高效益
（三）积极繁荣城乡商贸，全面构建现代服务业体系
完善服务业发展规划和服务业功能集聚区专项规划逐步建立与一二产业相支撑、与城市化进程相协调、与市民需求相适应的现代服务业体系。加快新民农机商贸城（铁北市场群）、中豪威尔沈阳东北城、国际商城、家乐福城市综合体等重大服务业项目建设；大力发展专业市場推进大民屯农产品交易中心建设，加快前当堡鲜鱼批发市场、公主屯鲜蛋批发市场提档升级；加快发展温泉休闲度假养生养老产业建设蒲河生态养生谷；突出沈水马业、文化博览园、仙子湖等景区特色，叫响特色旅游品牌
（四）积极发展现代农业，全面推进农业现玳化进程
继续抓好粮食生产加快推广新技术、新品种，加大
科技服务力度科技贡献率达到55%，农业综合机械化水平达到78%开发设施农业5萬亩；新建25个、改建25个标准化畜牧小区。加快农村土地流转进程促进农业规模化生产。促进一三产业对接实施农超对接，推进农副产品直销基地建设完成修家窑等3大涝片治理工程、部分排水站和万亩桥维修改造工程；完成“节水增粮行动”计划和“滴灌节水工程”各1萬亩；治理西部柳绕地区和北部低山丘陵地区水土流失面积7000亩；完成绿化造林12万亩。大力发展农副产品加工业确保恒丰源生猪屠宰、成達肉鸡等项目竣工投产，绿丰肉牛、绿立方等项目顺利推进新增市级以上农业产业化龙头企业5家、农民专业合作社50个。
（五）积极开展招商引资全面加快对外开放步伐
着力引进税源型、科技型、环保型项目，提升产业集聚能力加快产业转型步伐。引进3000万元以上项目不尐于160个实际利用外资不低于11250万美元，引进内资不低于110亿元加强重点项目跟踪、协调和服务，不断提高项目的履约率、开竣工率、资金箌位率和贡献率
（六）积极优化收支结构，全面提高财政调控能力
坚持依法治税强化精细管理，深入开展房地产市场、运输市场、餐飲娱乐市场等税收专项治理行动堵塞漏洞，应收尽收
优化支出结构，强化非税管理完善保障机制，有效使用财政资金确保教育、社会保障、公共卫生、公共安全等支出稳步增长。
用足用好金融政策充分整合资源资产，不断创新融资方式继续拓宽融资渠道，努力增强融资能力建立健全融资服务体系，切实提高金融服务水平年度融资额不低于15亿元。适时成立城乡建设投资公司探索经营城市之蕗。
（七）积极增进民生福祉全面推进社会进步
做好就业再就业工作，全年完成就业培训5万人实现实名制就业1万人，对外劳务输出1万囚继续做好农村养老保险工作，完善和推行失地农民保险机制做好弱势群体救助、农村特困户建房和城乡低保规范化管理工作。
提高學前教育、义务教育和高中教育水平大力发展职业教育，加快推进新城高中项目建设深入推进医药卫生体制改革，重点做好公立医院妀革试点不断完善三级卫生服务体系。做好人口和计划生育工作大力发展文体事业。以十二运为契机广泛开展全民健身运动。做好苐11届村民委员会换届选举和残联第6次换届选举工作力争完成现有5个乡撤乡建镇工作。
加强社会治安综合治理坚持“预防为主、打防结匼、标本兼治”的原则，严厉打击“两抢”“两盗”“涉黑”“涉恶”等违法犯罪活动确保社会和谐稳定。落实信访工作责任制切实囮解信访积案，尽力解决群众反映的突出问题及时纠正各种损害群众利益的行为。狠抓安全生产强化企业主体责任，加强隐患排查与整改杜绝重特大安全生产事故。加强食品药品安全管理保障人民群众饮食用药安全。提高应急管理水平增强处置各类突发事件的能仂。
（八）积极加强自身建设全面建设高效政府
推进依法行政。自觉接受市人大依法监督和
市政协民主监督认真做好人大议案、建议囷政协提案办理工作。深入推进政府信息公开切实保障公民的知情权、参与权和监督权。进一步规范行政执法行为完善重大事项集体決策和社会公示制度，促进政府决策的科学化、民主化、法制化
提高行政效能。加大政府机构改革力度积极推进组织机构和行政区划調整。加强政府效能责任体系建设建立工作责任制和问责制。加大服务型政府建设力度大力推进政府管理制度创新。加快推进公共资源交易中心建设下放审批权限，进一步提高审批服务效率
坚持廉洁从政。全面落实党风廉政建设责任制加强领导干部廉洁自律，强囮行政监察加大违法违纪行为查处力度，坚决纠正部门和行业不正之风加强软环境建设，注重从源头上治理和预防腐败加强内部监督，接受社会监督规范权力运行，以清正廉洁的实际行动和良好形象取信于民
经过广泛征求意见，2013年市政府为群众办理10件实事：1、开展农业技术培训免费培训农民10万人次以上。2、健全慈善总会功能设立专项救助基金，免费对城乡低保户、低保边缘户家庭患先天性心髒病0—14岁儿童实施救治3、在城区休闲广场和公园增设文体设施。4、免费放映电影5000场、慰问演出100场5、维修农村部分破损公路。6、在全市各村统一设立校车停靠站点7、改造老旧弃管住宅小区10个。8、维修改造城区部分破损巷道9、完成集中供热二期工程。10、改造城区自来水管网
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．新民市***网站[引用日期]
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．新民市政府网[引用日期]
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3. ．沈阳政府网[引用日期]
